Registro Nacional de Quejas por Violaciones a los Derechos Humanos: una propuesta

National Registry of Complaints for Human Rights Violations: a proposal

Manuel Jorge Carreón Perea*
Instituto Nacional de Ciencias Penales.
Ciudad de México, México.
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Sumario

I. Introducción; II. Antecedentes y generalidades de los organismos de protección a los derechos humanos; Situación legal de las comisiones estatales de derechos humanos en las constituciones estatales; IV. ¿Cómo se miden actualmente las quejas por violaciones a los derechos humanos?; V. ¿Por qué es necesario un Registro Nacional de Quejas por Violaciones a los Derechos Humanos?; VI. Propuesta de creación de un Registro Nacional de Quejas por Violaciones a los Derechos Humanos; VII. Reflexión y conclusiones; VIII. Fuentes de consulta.

 

I. Introducción

La protección y salvaguarda de los derechos humanos no se logra sólo con reformas legales o decretos, éste ha sido un error que hemos venido arrastrando en México a partir de la sacralización de la reforma constitucional del 10 de junio de 2011, a la que algunas voces dieron la característica de paradigmática.1

Más allá de las reformas existen diversas maneras de proteger y garantizar los derechos humanos en el país, tanto por parte de la sociedad civil como de la actuación de dependencias e instituciones públicas dedicadas de modo específico a esta materia.

En el plano institucional, la protección de los derechos humanos tiene dos vertientes: una de corte jurisdiccional y otra de naturaleza no jurisdiccional.2 La primera de ellas consiste en todos aquellos medios jurisdiccionales contemplados en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los cuales permiten la defensa, protección y garantía de los derechos humanos. En la actualidad encontramos cuatro en el sistema jurídico mexicano:

  1. Juicio de amparo.
  2. Acciones de inconstitucionalidad.
  3. Controversias constitucionales.
  4. Juicio para la protección de los derechos políticos electorales de la ciudadanía.

Estos medios son interpuestos ante instancias jurisdiccionales de naturaleza federal, es decir, pertenecientes al Poder Judicial de la Federación, cuyo sustento legal se encuentra en la Carta Magna: artículo 105, en lo que toca a las acciones y controversias constitucionales; artículos 103 y 107, en lo que corresponde al juicio de amparo. El juicio de protección a los derechos políticos electorales de la ciudadanía encuentra su sustento en los numerales 41, base VI, y 99, párrafo cuarto, fracción V, siendo importante realizar una precisión sobre el último medio apuntado: en materia electoral, quien conoce y resuelve los juicios de protección a los derechos políticos no son las magistradas y los magistrados federales, sino el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

La segunda vertiente es el sistema no jurisdiccional, que atañe a los organismos de protección a los derechos humanos y que coloquialmente se conocen como comisiones de derechos humanos; en nuestro país existen 33, una a nivel nacional –la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH)– y una por cada estado de la federación. Su naturaleza es de carácter administrativo, lo cual significa que los procesos que sigue no se resuelven mediante una sentencia pronunciada por la autoridad juzgadora sino a través de una recomendación emitida por un órgano de protección a los derechos humanos.

Sobre estas instituciones debemos señalar dos aspectos. El primero consiste en que siguen el modelo escandinavo de ombudsman,3 lo cual puede ser un tanto criticable, ya que en la historia del sistema jurídico mexicano existían, desde la época colonial, figuras enfocadas en la protección de los derechos de las personas, y una de ellas fue el denominado juicio de residencia, que incluso ha sido señalada como antecedente del juicio de amparo por José Barragán Barragán en su tesis doctoral intitulada El juicio de residencia en el origen constitucional del amparo mexicano.4 Esta figura consistía en investigar –a manera de rendición de cuentas– las acciones de una autoridad colonial, para posteriormente dar paso a la atención de quejas de la población. Cabe señalar que el primer residenciado fue Hernán Cortés.

La figura de residencia no fue la única, ya que, si consideramos que la Comisión se fundó como un órgano gubernativo y político, tenemos que es igual a “todas las instituciones de defensa y protección que conoció el Derecho Indiano: todas ellas gubernativas y políticas; todas ellas acomodadas a la realidad del momento histórico; todas ellas limitadas por mandatos legales expresos”.5

El otro aspecto consiste en que estos organismos poseen una estructura y funcionamiento acorde a los Principios relativos al estatuto y funcionamiento de las instituciones nacionales de protección a los derechos humanos, también conocidos como Principios de Paris. En éstos se propone “una serie de recomendaciones sobre la competencia, atribuciones, composición, modalidades de funcionamiento y disposiciones sobre el estatuto de estos organismos”.6

Una de sus principales funciones –sin demérito de otras– es la recepción y atención de quejas por presuntas violaciones a los derechos humanos, siendo definidas como toda aquella conducta que “afecte los derechos humanos reconocidos en la Constitución o en los Tratados Internacionales, cuando el agente sea servidor público en el ejercicio de sus funciones o atribuciones o un particular que ejerza funciones públicas”.7

Por otra parte, las quejas son definidas por la CNDH como “la solicitud que una persona realiza, ya sea de manera escrita, verbal o en lenguaje de señas, o incluso en sistema de escritura braille, para que la Comisión Nacional de los Derechos Humanos investigue la presunta violación de derechos humanos por actos u omisiones provenientes de autoridades o servidores públicos administrativos federales”.8

Además de la obvia importancia que tienen la presentación, investigación y seguimiento de quejas para la salvaguarda de los derechos humanos en el país, existe un elemento adicional a considerar, que es la posibilidad de generar estadística sobre las quejas presentadas, el tipo de violación aludida y la autoridad que posiblemente la ocasionó.

La estadística es valiosa para poder generar diagnósticos, políticas públicas y programas gubernamentales, y atender el fenómeno de las violaciones a los derechos humanos en México. A pesar de su importancia, actualmente no existe en el país una fuente única y en tiempo real a partir de la cual sea posible conocer y consultar las quejas presentadas por presuntas violaciones a los derechos humanos. Como veremos más adelante, algunas instancias llevan a cabo una labor que podría servir para ello, pero desafortunadamente no logran condensar la totalidad de la información que se requiere y, en otros casos, esa información tiene un desfase.

Por lo anterior, el presente escrito tiene como finalidad proponer la creación de un Registro Nacional de Quejas por Violaciones a los Derechos Humanos, herramienta que permitiría contar con cifras estadísticas actualizadas para apoyar la toma de decisiones en la materia, elaborar programas de derechos humanos –a nivel estatal o federal– y políticas públicas para prevenir las violaciones, además de que serviría como ejercicio de rendición de cuentas de las acciones llevadas a cabo por las autoridades.

El esquema de trabajo que se presentará en este artículo es el siguiente: primero se analizará la naturaleza de los organismos de protección de los derechos humanos en México. Posteriormente se expondrá cómo se miden en la actualidad las quejas por violaciones a los derechos humanos en el país. En un tercer momento se analizará la razón por la cual se requiere la creación de dicho registro. Por último, se expondrá una propuesta para su implementación.

 

II. Antecedentes y generalidades de los organismos de protección a los derechos humanos

La historia de los organismos de protección a los derechos humanos en México coincide con otro fenómeno que no se puede dejar de mencionar: la transición democrática. En este sentido podemos observar que, a finales de la década de 1980, el escenario jurídico y político mexicano sufrió diferentes cambios importantes con respecto a los años previos. No fue sólo que la oposición comenzó a ocupar posiciones en los gobiernos estatales, dando inicio al derrumbe del partido único –como apunta José Woldenberg–,9 sino que el hecho de tutelar los derechos políticos de las personas generó que se pusiera énfasis en el reconocimiento, la protección y el respeto de otros derechos humanos.

Para ello, en el gobierno del presidente Carlos Salinas de Gortari se constituyó la Dirección General de Derechos Humanos, dependiente de la Secretaría de Gobernación (Segob), que es el antecedente directo de la CNDH. Esta última, en 1990, fue creada como un organismo desconcentrado10 de la Segob, pero en 1992 logró su autonomía al ser incluida en el artículo 102, apartado B, de la Constitución Política mexicana. Siete años más tarde, en 1999, adquiriría su actual conformación.

En palabras de la profesora-investigadora Rosa Isabel Medina Parra:

Será hasta 1989 cuando, derivado de la Secretaría de Gobernación, se funda la Dirección General de Derechos Humanos; pero para 1990 por decreto Presidencial (Carlos Salinas de Gortari), se crea formalmente la Comisión Nacional de Derechos Humanos como un organismo desconcentrado de la Secretaría de Gobernación y se adopta la figura del “Ombudsman” (Defensor del pueblo/Defensor de los Derechos Humanos), cuya personalidad jurídica y patrimonio propios se dará hasta 1992, derivando en el Sistema No Jurisdiccional de Protección de los Derechos Humanos; finalmente en la publicación de la reforma constitucional de septiembre de 1999, se constituye como institución oficial encargada de defender y promover esos derechos con plena autonomía de gestión y presupuestaria, pasando de “Comisión Nacional de Derechos Humanos” a “Comisión Nacional de los Derechos Humanos”.11

Las dos reformas constitucionales referidas en el párrafo anterior no fueron las únicas, toda vez que a la fecha se han realizado un total de cuatro reformas al artículo 102, apartado B, de la Constitución federal,12 con el fin de reconocer y fortalecer a los organismos de protección a los derechos humanos. La reforma que mayor trascendencia reviste, desde el punto de vista de la investigación, es la publicada el 28 de enero de 1992, que da lugar a la existencia de organismos estatales de protección a los derechos humanos, un proceso que no fue inmediato, ya que paulatinamente fueron surgiendo estos organismos en cada una de las entidades federativas. En el siguiente cuadro se observan algunos casos que ejemplifican lo expresado.


Actualmente todas las entidades federativas cuentan con un organismo de esta naturaleza. Como puede advertirse, en la Carta Magna se emplea la denominación organismos de protección de los derechos humanos. Esto es importante porque no todos los estados contarán con comisiones de esta naturaleza, sino con instancias enfocadas en la protección, promoción y defensa de los derechos humanos y cuya denominación dependerá de los congresos locales. Las excepciones a la denominación de Comisión son las que se enlistan a continuación:

  1. Guanajuato: Procuraduría de los Derechos Humanos del Estado de Guanajuato.
  2. Oaxaca: Defensoría de los Derechos Humanos del Pueblo de Oaxaca.
  3. Querétaro: Defensoría de los Derechos Humanos de Querétaro.

 

III. Situación legal de las comisiones estatales de derechos humanos en las constituciones estatales

Hasta la fecha todos los ordenamientos fundamentales de cada entidad federativa han incorporado en su texto disposiciones que contemplan la existencia de tales organismos. Un caso a destacar es Campeche, toda vez que en el artículo 54, fracción XIX, de su Constitución, se señala como una de las atribuciones del congreso local: “Expedir la ley que regule la estructura y funcionamiento del organismo estatal de protección de los derechos humanos, el cual tendrá autonomía de gestión y presupuestaria, personalidad jurídica y patrimonio propios”.13

Así, el reconocimiento constitucional está aparejado a la promulgación de legislación específica que determine el funcionamiento y la organización de las diferentes comisiones. Cada entidad federativa ha emitido leyes que regulan a estos organismos, aunque con determinadas diferencias que son importantes de destacar.

Otro elemento a resaltar es que no todas las leyes que regulan la integración y las funciones de los organismos locales de protección a los derechos humanos reciben el nombre de ley de la comisión estatal. Algunas de ellas adoptaron el denominativo de ley orgánica, lo cual es relevante porque los congresos estatales diferencian entre leyes ordinarias y orgánicas. En este último caso encontramos las de Colima (Ley Orgánica de la Comisión de Derechos Humanos del Estado de Colima), Nayarit (Ley Orgánica de la Comisión de Defensa de los Derechos Humanos para el Estado de Nayarit) y Sinaloa (Ley Orgánica de la Comisión Estatal de los Derechos Humanos).

La totalidad de los organismos de protección a los derechos humanos tienen entre sus funciones recibir quejas e iniciar investigaciones por presuntas violaciones a los derechos humanos cometidas por autoridades estatales y municipales. Asimismo, poseen la facultad de emitir recomendaciones públicas no vinculatorias.

Dichas funciones no son limitativas, pero sí las más importantes, esto debido al grado de incidencia que implican, la posibilidad de que las víctimas sean reconocidas y accedan a la justicia, así como el carácter simbólico que poseen. Si observamos, por ejemplo, la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, podemos notar que el apartado dedicado a describir el trámite de quejas es uno de los puntos principales de esta legislación.

El registro de las quejas que se reciben en los organismos de protección permite medir la situación de los derechos humanos a nivel federal y en cada una de las entidades que conforman la federación. A partir de ellas es posible determinar que en los últimos 20 años hubo un incremento sustantivo en las violaciones a los derechos humanos en el país. Veamos un ejemplo:

De 2001 a 2010 la CNDH registró un total de 27 477 quejas por presuntas violaciones a los derechos humanos, esto de acuerdo con sus informes anuales. La cifra del periodo de 2011 a 2020 ascendió a 74 588. Esto significó un incremento de 171.4% de una década a la otra.

La Comisión de Derechos Humanos de la Ciudad de México (CDHCM) –antes del Distrito Federal–, en el periodo de 2001 a 2010 registró un total de 75 634 quejas y de 2011 a 2020 un total de 86 279, el incremento fue de 14.07%. Veamos a continuación otros casos.

 

IV ¿Cómo se miden actualmente las quejas por violaciones a los derechos humanos?

 

Censos nacionales de derechos humanos

El Instituto Nacional de Geografía y Estadística (INEGI) publica cada año los resultados del Censo Nacional de Derechos Humanos Estatal, así como del Censo Nacional de Derechos Humanos Federal,14 en ambos reúne información estadística que generan los 33 organismos de protección a los derechos humanos que existen en el país. Actualmente cuenta con información del periodo de 2017 a 2021.15

Los censos concentran información sobre las quejas que se reciben, su seguimiento y canalización. Asimismo, incluyen información básica (sexo y si la persona es integrante de algún colectivo) sobre las presuntas víctimas.

Con respecto a la información sobre hechos presuntamente violatorios de derechos humanos, se contemplan un total de 23 categorías –voces– que son las siguientes: 1) derecho a la vida; 2) derecho a la integridad y seguridad personales; 3) principio de igualdad ante la ley y no discriminación; 4) derecho a la seguridad jurídica y libertad personal; 5) derechos civiles; 6) derechos políticos; 7) Derechos a un medio ambiente sano, vivienda adecuada, al agua y a la alimentación; 8) derechos laborales y a la seguridad social; 9) derecho a la protección de la salud; 10) derechos sexuales y reproductivos; 11) derecho a la educación y otros derechos culturales; 12) derechos relativos a la paz, patrimonio común de la humanidad y desarrollo; 13) derechos de las mujeres; 14) derechos de las niñas, niños y adolescentes; 15) derechos de las personas mayores; 16) derechos de las personas migrantes y sus familiares; 17) derechos de las personas con discapacidad; 18) derechos de las personas con VIH/Sida; 19) derechos de periodistas y personas defensoras de derechos humanos; 20) derechos de personas y pueblos indígenas; 21) derechos de las personas privadas de la libertad, 22) violaciones a otros derechos humanos y 23) no especificado.16

Sobre las instituciones señaladas en las quejas, el censo realiza un desglose por ámbito de actuación –federal, estatal o municipal– así como por el tipo de instancia, esto es, si se trata de alguna dependencia de la administración pública, si corresponde a los poderes Legislativo y Judicial, o a organismos constitucionales autónomos.

Este ejercicio realizado por el INEGI, en coordinación con los organismos de protección a los derechos humanos, es un trabajo importante debido a que posibilita contar con información estadística valiosa en la materia, la cual es útil para poder identificar el estado que guardan las quejas por presuntas violaciones a los derechos humanos en el país. Sin embargo, es necesario decir que dicha información es insuficiente para poder generar políticas públicas y acciones concretas a causa de las siguientes razones:

a) Información con desfase: El último censo disponible17 tiene como fecha de actualización el 10 de diciembre de 2021. Sin embargo, la información disponible sobre las quejas presentas ante los organismos es de 2020, es decir, no se cuenta con información de todo 2021 ni de los tres meses que corren de 2022. Por lo anterior, no se tienen las cifras en tiempo real o actualizadas, como sí sucede con el Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública (SESNSP), que reporta mensualmente el avance de carpetas de investigación iniciadas y que se actualiza mes con mes.

b) Información distinta a la reportada en los informes anuales: No existe coincidencia entre lo reportado en los censos con respecto a la información contenida en los reportes anuales de los organismos. Veamos algunos ejemplos: en su informe de 202018 la CNDH reporta un total de 11 387 expedientes de queja. En los resultados del Censo Nacional de Derechos Humanos Estatal 2021 la cifra reportada es de 11 336. Existe una diferencia de 51 expedientes.

En el mismo sentido encontramos una discrepancia con respecto al número de expedientes de queja reportados en el Informe Anual 202019 de la Comisión de Derechos Humanos de la Ciudad de México (7 334) con el que aparece en el censo, cuyo total registrado es de 7 330.

En el caso de la Defensoría de Derechos Humanos del Estado de Querétaro el número de quejas contenido en el censo es de 533, que implican 29 menos de las reporetadas en el informe anual 2020 del organismo (562 en total).20

Estos tres ejemplos bastan para mostrar que existen inconsistencias entre lo reportado por el INEGI y lo que informan anualmente los organismos de protección a los derechos humanos a nivel nacional. Si bien no son diferencias tan acentuadas, también es cierto que no contar con la información consolidada representa una problemática en sí misma.

c) La información disponible sobre las víctimas no se encuentra debidamente desagregada: Sobre este punto, es muy básico el nivel de desagregación de las personas víctimas de una posible violación a los derechos humanos. No se contempla, por ejemplo, si la persona es hablante de una lengua indígena, si tiene alguna discapacidad, o si pertenece a un grupo de atención prioritaria y cuál es.

Los censos no son la única fuente de registro que realiza el INEGI con respecto a la medición de la situación de los derechos humanos en México. Actualmente en el marco del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica existe un Comité Técnico Especializado de Información sobre Derechos Humanos, el cual es presidido por la titular de la CNDH y cuya Secretaría Técnica recae en la persona titular de la Dirección General de Estadísticas de Gobierno, Seguridad Pública y Justicia. Entre las instancias que poseen un lugar como vocal en dicho Comité se encuentran la Fiscalía General de la República, la Segob, la Federación Mexicana de Organismos Públicos de Derechos Humanos, la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas, entre otras.21

De acuerdo con el informe de labores 202122 presentado por este Comité Especializado, se llevaron a cabo actividades como la propuesta de un proyecto de Clasificador sobre hechos violatorios de derechos humanos, la cual representa un avance importante en la materia de generación estadística. Desafortunadamente la información al respecto es reducida y no se sabe cuándo y cómo operará este registro.

 

Informes anuales

Otro medio para conocer el número de quejas por violaciones a los derechos en México son los informes anuales que presentan los organismos constitucionales autónomos en la materia, los cuales hemos mencionado de manera muy general en el apartado anterior.

Conforme a sus propios marcos normativos, esto es, las constituciones locales y leyes orgánicas, cada uno de los organismos aludidos tienen la obligación de rendir un informe anual de las actividades que realizan. Tal informe, además de constituirse como un ejercicio de rendición de cuentas, resulta útil para conocer el status y número de las quejas por violaciones a los derechos humanos que se conocen.

Es innegable que estos informes anuales tienen un valor mayor que los censos que genera el INEGI, no sólo por la información desagregada que presentan en diversas materias, sino porque se realizan con el propósito de comunicarlo a la población, es decir, son de un acceso más ágil y democrático.

Al igual que sucede con los censos, son tres los problemas que se detectan en los informes: no es posible conocer en tiempo real cuántas quejas por presuntas violaciones a los derechos humanos son recibidas por los organismos. En otras palabras, al ser anuales, su publicación se realiza a periodo vencido, por lo cual se tiene que aguardar un año o más para conocer el número de quejas.

El nivel de desagregación de la información de las víctimas tampoco es completo y la información estadística difiere de la reportada ante el INEGI. Esto se puede deber a las actualizaciones, es cierto, pero debería ser un punto importante a considerar.

Finalmente, al ser autónomos e independientes entre sí –incluso con respecto a la CNDH– se emiten 33 informes anuales en la república mexicana, por lo que, si alguna persona desea conocer la información estadística de las quejas recibidas, tendría que hacer una búsqueda individual en cada uno de ellos.

 

Sistema Nacional de Alerta de Violación a los Derechos Humanos

La CNDH cuenta con el denominado Sistema Nacional de Alerta de Violación a los Derechos Humanos, el cual contiene información estadística de 2014 a 2022. Cuenta con indicadores por autoridad y entidad federativa, geográficos, por sector, por programa y por seguimiento de conciliaciones y recomendaciones. Su misión consiste en:

Ser un instrumento útil que contribuya a detectar la repetición de quejas presentadas en contra de autoridades federales y su localización, en especial las violaciones a los derechos humanos de mayor impacto, con el propósito de contar con los elementos que nos permitan identificar tendencias, zonas o situaciones de riesgo y promover acciones de prevención, disuasión o mitigación de los mismos vislumbrando posibles escenarios de violación a derechos humanos en todo el territorio nacional, en apoyo a las funciones de las Unidades Responsables de la Comisión Nacional.23

De esta forma, la base de datos incluye información sobre las principales autoridades señaladas en los expedientes de quejas que registra la CNDH, así como la entidad federativa en la cual se presentaron los hechos.

Además, desglosa datos sobre el sector público que mayor incidencia de quejas registra. Por ejemplo, para el primer bimestre de 2022 se reporta que el sector salud es el que más quejas ha obtenido con un total de 666. Le sigue el sector seguridad con 167 y el sector energía ocupa la tercera posición con 84.24

El Sistema Nacional constituye una herramienta valiosa en la medición de las quejas por violación a los derechos humanos que se presentan ante la CNDH. Sin embargo, como se establece en su misión, carece de competencia estatal y no reúne la totalidad de la información que generan los otros 32 organismos estatales de protección a los derechos humanos.

 

Academia, sociedad civil y otros actores

Existen investigaciones académicas y reportes de seguimiento a la situación de los derechos fundamentales en el país. Destacan, por ejemplo, los informes que rinden organizaciones como Human Rights Watch sobre la situación de los derechos humanos en México, de manera general o por tema, sin contar con datos estadísticos relevantes. Su enfoque es más cualitativo y mediático.

La página web de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) cuenta con una sección estadística por país, en la que se registran, entre otros datos, las peticiones recibidas por el organismo de 2006 a 2020.25 El recuento de nuestro país es el siguiente:

 

Estas 7 602 peticiones26 son apenas una pequeña parte del total de quejas registradas sólo por la CNDH en el periodo de 2006 a 2020, que asciende a 92 174. Por lo anterior, aunque es un dato valioso, no es una fuente que nos permita determinar el número real de posibles violaciones a derechos humanos en México, sino sólo los hechos que eventualmente pretenden acceder a la justicia interamericana. 

Un ejercicio académico a destacar es la obra Impunidad y derechos humanos. ¿Por dónde comenzar la estrategia anti-impunidad? de Luis Daniel Vázquez Valencia. En este documento se incluye un análisis de la situación de este tipo específico de derechos y su relación con la impunidad, señalando la importancia de contar con indicadores en la materia que comprendan las obligaciones estatales, los elementos institucionales (disponibilidad, accesibilidad, calidad y aceptabilidad), así como los principios en la materia, tanto generales (universalidad, interdependencia e indivisibilidad) como de aplicación (progresividad, máximo uso de recursos disponibles y no regresividad) y transversales (participación, igualdad y no discriminación, género, coordinación interinstitucional y cultura de derechos humanos).27

Otro estudio académico que ha tenido como propósito el documentar las quejas por violaciones a los derechos humanos es La violación de los derechos humanos en México 2000-2018: algunas características y tendencias a la luz de las estadísticas de la CNDH, producido por el Instituto Belisario Domínguez del Senado de la República, en el cual se asienta el total de quejas registradas por año y autoridad por parte de dicha Comisión. Cabe señalar que su análisis se limita a las autoridades federales, por lo cual no sirve para identificar las quejas a nivel estatal.

Ambas investigaciones son una fuente de información valiosa para conocer históricamente cómo han evolucionado los derechos humanos y sus violaciones en el país, pero carecen de un elemento primordial: actualidad en tiempo real.

 

V. ¿Por qué es necesario un Registro Nacional de Quejas por Violaciones a los Derechos Humanos?

De acuerdo con el documento Indicadores de derechos humanos. Guía para la medición y la aplicación de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (OACNUDH), podemos llevar a cabo una medición de los derechos humanos a partir de dos enfoques: uno cuantitativo y otro cualitativo.28 Con el primero es posible la generación de estadística.

A la división anterior le subyace una más, que en términos de OACNUDH es la siguiente:

Los indicadores de derechos humanos también pueden clasificarse en indicadores basados en hechos y basados en juicios, que corresponden a las categorías de indicadores objetivos y subjetivos en las publicaciones sobre estadísticas e indicadores del desarrollo. Esta distinción no se basa necesariamente en la consideración de que se utilicen o no métodos fiables o repetibles de acopios de datos para definir los indicadores. Más bien guarda relación, en condiciones ideales, con el contenido informativo de los indicadores de que se trata. Así, los objetos, los hechos o los sucesos que pueden, en principio, observarse o verificarse directamente.29

¿Por qué es importante la medición? Porque el contar con estadísticas nos permite establecer acciones de seguimiento y vigilancia de las acciones en diferentes materias. En el caso que nos ocupa, sirven para identificar las acciones estatales en materia de derechos humanos, así como a las autoridades y los hechos presuntamente violatorios más recurrentes.30

Actualmente no existe una fuente estadística en tiempo real de corte cuantitativo, basado en hechos, que nos permita conocer cuántas presuntas violaciones a los derechos humanos se cometen en el país, cuáles son las principales autoridades señaladas y los principales hechos, así como el perfil de las víctimas de este tipo de conductas.

La necesidad surge de la carencia, es decir, toda vez que no se cuenta en la actualidad con un sistema o registro que integre la información correspondiente a las quejas por presuntas violaciones a los derechos humanos de los 33 organismos públicos de protección a los derechos humanos, es indispensable contar con un registro abierto al público que sirva para conocer cuál es la evolución histórica y en tiempo real de los hechos contrarios a los derechos que se presentan en México, incluyendo información general sobre el perfil de las víctimas.

Lo anterior facilitaría medir el impacto de políticas públicas en la materia, sirviendo además como un instrumento para la rendición de cuentas de las autoridades y dependencias que históricamente han sido señaladas como vulneradoras de derechos humanos.

 

VI. Propuesta de creación de un Registro Nacional de Quejas por Violaciones a los Derechos Humanos

Un Registro como el que se propone puede ser viable si considera que existen actualmente bases de datos que cumplen una función similar. Tomemos como ejemplo el trabajo realizado por el SESNSP con respecto a la incidencia delictiva y que condensa la información proporcionada por las procuradurías y fiscalías generales de Justicia del país sobre la ocurrencia de delitos registrados en carpetas de investigación.31

Las bases de datos con las que se mide la incidencia delictiva son las siguientes: 1) delitos del fuero común; 2) delitos del fuero federal, 3) víctimas y unidades robadas y 4) información sobre violencia contra las mujeres. Se integran por información desglosada por tipo de delito, mes y entidad federativa. El periodo que comprende es de 2015 a la fecha, actualizándose mes con mes a partir del día 20, es decir, el 20 de enero se carga la información de todo el mes de diciembre.

Esta información resulta de utilidad para identificar algunos factores criminológicos sobre el aumento o descenso de la criminalidad, así como para conocer en qué meses ésta tiene mayor prevalencia. Veamos un ejemplo.

Si revisamos las cifras reportadas en la incidencia delictiva del SESNSP, encontramos que, en los últimos siete años, son tres meses los que concentran el mayor número de delitos, siendo los que se exponen a continuación:

 

También lo podemos observar por tipo de delito:

 

 

Los rubros anteriores nos arrojan ciertos datos que vale la pena analizar. En primer lugar, históricamente los meses en los cuales se concentra en mayor medida el robo a casa-habitación han sido agosto y enero, que son en los que se presentan gastos debido al inicio del período escolar y posterior a las fiestas decembrinas. En este periodo también se maximizan los delitos de robo en transporte y vía pública.

Aunque los análisis aquí expuestos son sencillos, representan una muestra de cómo puede utilizarse la estadística con datos en tiempo real para que las instancias respectivas puedan generar acciones para atender la problemática criminal, por ejemplo, medidas de prevención dirigidas a la población en general sobre la mayor incidencia de delitos en cierta temporalidad o establecer programas de atención a delitos específicos.

Ante la ausencia de una metodología unificada, la carencia de un registro en tiempo real y la inexistencia de bases de datos en la materia, se propone la creación de un Registro Nacional de Quejas por Violaciones a los Derechos Humanos que sea alimentado –llenado– con la información que mensualmente remitan los organismos de protección a los derechos humanos, con el número de presuntas violaciones a los derechos humanos, a efecto de que puedan plantearse estrategias integrales y de materialización inmediata.

El Registro podría partir de los siguientes puntos:

  1. La instancia receptora y responsable del funcionamiento del Registro debe ser la CNDH debido a que: 1) actualmente cuenta con el Sistema Nacional que antes hemos mencionado y que se robustecería con la información proporcionada por los organismos estatales y 2) el presupuesto que se le asigna es casi del doble de las instancias estatales, por lo cual tendría la posibilidad de redirigir parte de los recursos asignados a la creación y mantenimiento del Registro.
  2. Todos los organismos estatales deben proporcionar la información respectiva a la instancia concentradora –CNDH– para poner en marcha el Los datos tendrían que enviarse en los tres o cinco primeros días hábiles del mes para ser integrados por parte de Comisión Nacional. La veracidad de la información compete a los organismos que la emiten.
  3. Los datos que albergaría el registro son: clasificación por tipo de derecho violado, grupo etario al que pertenece la presunta víctima, género (masculino, femenino, no binario), tipo de autoridad por nivel (federal, estatal o municipal) y por dependencia o sector de pertenencia, si la víctima pertenece a una comunidad indígena o grupo de atención prioritaria. Todo ello desagregado por entidad federativa.

En este orden de ideas, resultaría necesaria una reforma constitucional al artículo 102, apartado B, de la Constitución Política federal para que se torne como una obligación de los organismos el proveer de la información necesaria para su funcionamiento. Así, también se generaría el compromiso para la Cámara de Diputados de otorgar los recursos específicos para la creación, puesta en marcha y mantenimiento del multicitado Registro a partir de una partida presupuestal etiquetada. A continuación se presenta una propuesta de redacción y reforma:

 

VII. Reflexión y conclusiones

La estadística en temas gubernamentales es indispensable para generar indicadores y acciones concretas y sirve de base para contar con los denominados datos duros que muchas veces se exigen para implementar políticas públicas.

Considero que el Registro Nacional de Quejas por Violaciones a los Derechos Humanos que aquí se propone busca contribuir a mejorar las acciones públicas en materia de derechos humanos y la rendición de cuentas de las autoridades del Estado mexicano, toda vez que el hecho de conocer cuáles son las principales autoridades que presuntamente comenten violaciones a los derechos humanos puede propiciar que modifiquen su actuación.

Derivado de lo expuesto, algunas de las conclusiones a las que podemos llegar son las siguientes:

Primera: En México no existe un Registro Nacional único que concentre la estadística, basada en hechos, sobre las quejas por violaciones que reciben los organismos de protección a los derechos humanos, lo cual se debe, a mi juicio, en la forma en cómo se diseñó la división entre los organismos aludidos.

Un Registro de este tipo, que contenga información en tiempo real y desglosada por mes, permitirá conocer el comportamiento de las quejas y la percepción ciudadana sobre la actuación de las autoridades en determinados meses. Podemos intuir, por ejemplo, que los derechos de los migrantes se ven vulnerados durante todo el año, pero en los meses de diciembre y enero, cuando se activan operativos para el retorno de connacionales para celebrar las fiestas decembrinas puede presentarse un aumento. El contar con ese dato sería fundamental para establecer acciones de mejora por parte de las instancias administrativas en materia migratoria.

Segunda: Ante la falta de un Registro, es necesario implementar una base de datos como el que se propone en este artículo dado que con él se cubriría el vacío que deja la inexistencia de aquel. Esta es sólo una propuesta que necesariamente debe fortalecerse a partir del diálogo que se presenta en el ámbito académico y público.

Tercera: Elevar a rango constitucional el Registro tiene un objetivo concreto: obligar a la cámara baja a otorgar recursos para su funcionamiento ya que, de no preverse en la norma constitucional, podría ser desestimado por parte de las instancias responsables de suministrar la información y condensarla.

 

*Licenciado en Filosofía por la Universidad del Claustro de Sor Juana, maestro en Derechos Humanos y Democracia y candidato a doctor. Docente en la Universidad Panamericana campus Ciudad de México. Actualmente es consejero de la Comisión de Derechos Humanos de la Ciudad de México y se desempeña como director de investigación del Instituto Nacional de Ciencias Penales.

La opinión expresada en este texto es responsabilidad exclusiva del autor, por lo que no refleja necesariamente la postura de las instituciones en las que colabora.

 

VIII. Fuentes de consulta

 

Bibliografía

Barragán Barragán, José. El laberinto de la ilegalidad de la Comisión Nacional de Derechos Humanos. México: Ediciones Crisol, 1991.

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NOTAS 

1 Tal es el caso del libro de Miguel Carbonell Sánchez y Pedro Salazar Ugarte, La reforma constitucional de derechos humanos: un nuevo paradigma (México: UNAM, 2011).

2 Luis R. González Pérez, “El sistema no-jurisdiccional de protección de los derechos humanos en México”, IUS. Revista del Instituto de Ciencias Jurídicas de Puebla, año V, núm. 28 (julio-diciembre 2011): 102-103.

3 Como apuntó Jorge Carpizo: “El Ombudsman es un organismo cuyo titular es un funcionario público de alto nivel, quien actúa con independencia, pero es responsable ante el Poder Legislativo, recibe quejas en contra de autoridades y funcionarios, las investiga y emite recomendaciones y periódicamente rinde un informe público sobre el cumplimiento o no de sus recomendaciones y sugerencias”. Véase en Jorge Carpizo, Derechos humanos y ombudsman (México: CNDH-IIJ, 1993), p. 15.

4 Universidad Valencia, “El juicio de residencia en el origen constitucional del amparo en México”, https://roderic.uv.es/bitstream/handle/10550/56094/23636.pdf?sequence=1&isAllowed=y (Fecha de consulta: 12 de abril de 2022).

5 José Barragán Barragán, El laberinto de la ilegalidad de la Comisión Nacional de Derechos Humanos (México: Ediciones Crisol, 1991), p. 35.

6 Manuel Jorge Carreón Perea, Manual de Derechos Humanos (México: INEPPA-UBIJUS, 2021), 147.

7 Ley General de Víctimas del 9 de enero de 2013 (Diario Oficial de la Federación, última reforma publicada el 28 de abril de 2022) artículo 6º, fracción XXI.

8 Comisión Nacional de los Derechos Humanos, “Preguntas frecuentes”, https://www.cndh.org.mx/cndh/preguntas-frecuentes#:~:text=Investigar%20quejas%20e%20inconformidades%20que,proyectos%20de%20recomendaci%C3%B3n%20o%20acuerdos (Fecha de consulta: 5 de abril de 2022).

9 Véase José Woldenberg, Historia mínima de la transición democrática en México (México: COLMEX, 2018).

10 Es decir, dependía directamente de la Segob y no tenía una autonomía real, ya que ni siquiera se constituyó como organismo paraestatal o descentralizado, tal como lo es actualmente la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas o el Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación.

11 Rosa Isabel Medina Parra, “Derechos humanos en México: entre la modernidad, posmodernidad y ultramodernidad”, Noésis. Revista de Ciencias Sociales y Humanidades, vol. 29, núm. 57 (enero-junio 2020): 169-170.

12 Siendo las siguientes: 1) 28 de enero de 1992; 2) 13 de septiembre de 1999, 3) 10 de junio de 2011 y 4) 29 de enero de 2016.

13 Constitución Política del Estado de Campeche del 5, 7 y 10 de julio de 1917 (Periódico Oficial de Campeche, última reforma del 16 de marzo de 2021) artículo 54, fracción XIX.

14 Instituto Nacional de Estadística y Geografía, “Censo Nacional de Derechos Humanos Estatal 2021”, https://www.inegi.org.mx/programas/cndhe/2021/ (Fecha de consulta: 21 de junio de 2022).

15 Aunque más adelante se desarrollará en extenso, la principal diferencia entre el censo del INEGI y la propuesta de un registro es la actualidad y certeza de los datos. Mientras que el primero se realiza a año vencido y con inconsistencias entre lo reportado con la información proporcionada por las comisiones en sus informes anuales, el segundo sería a mes vencido, logrando con ello presentar estadística casi en tiempo real.

16 Información obtenida en el apartado “Tabulados” del Censo Nacional de Derechos Humanos Estatal 2021, https://www.inegi.org.mx/programas/cndhe/2021/#Tabulados (Fecha de consulta: 5 de mayo de 2022).

17 Instituto Nacional de Estadística y Geografía, “Censo Nacional de Derechos Humanos Federal y Estatal 2021” (México: INEGI, 2021), https://www.inegi.org.mx/contenidos/programas/cndhe/2021/doc/cndhe_2021_resultados.pdf (Fecha de consulta: 5 de abril de 2022).

18 Comisión Nacional de los Derechos Humanos, Informe de actividades del 1 de enero al 31 de diciembre de 2020 (México: CNDH, 2020), http://informe.cndh.org.mx/uploads/principal/2020/IA_2020.pdf (Fecha de consulta: 21 de junio de 2022).

19 Comisión de Derechos Humanos de la Ciudad de México, Informe Anual 2020, volumen I, Informe de actividades (México: CDHCM, 2021), https://cdhcm.org.mx/informe-2020/ (Fecha de consulta: 4 de mayo de 2022), 30.

20 Defensoría de Derechos Humanos de Querétaro, Informe de Actividades 2020 (México: DDHQ, 2021). https://ddhqro.org/wp-content/uploads/2021/02/INFORME-DE-ACTIVIDADES-2020-DE-LA-DDHQ-PARA-WEB.pdf (Fecha de consulta: 21 de junio de 2022), 39.

21 Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica, “Informes Semestrales de los Comités Técnicos Especializados del SNIGSPIJ”, https://www.snieg.mx/comites-tecnicos-especializados-gobierno-seguridad-publica-e-imparticion-de-justicia-informes-semestrales/ (Fecha de consulta: 4 de mayo de 2022).

22 Comité Técnico Especializado de Información sobre Derechos Humanos, “Informe de actividades, Subsistema Nacional de Información de Gobierno, Seguridad Pública e Impartición de Justicia” (enero-diciembre 2021), https://www.snieg.mx/Documentos/Gobierno/Inf_semestral/2021/inf_cte_idh_2021.pdf (Fecha de consulta: 4 de mayo de 2022).

23 Comisión Nacional de los Derechos Humanos, “Sistema Nacional de Alerta de Violación a Derechos Humanos. Metodología y Desarrollo”, https://appweb2.cndh.org.mx/SNA/inicio.asp (Fecha de consulta: 21 de junio de 2022).

24 Comisión Nacional de los Derechos Humanos, “Sistema Nacional de Alerta de Violación a Derechos Humanos. Metodología y Desarrollo”.

25 Comisión Interamericana de Derechos Humanos, “Estadísticas”, corte a diciembre de 2021, https://www.oas.org/es/cidh/multimedia/estadisticas/estadisticas.html (Fecha de consulta: 15 de abril de 2022).

26 Podemos sumar a estas cifras las peticiones pendientes de estudio por parte del organismo interamericano, que de 2011 a 2020 asciende a 14 328.

27 Luis Daniel Vázquez Valencia, Impunidad y derechos humanos. ¿Por dónde comenzar la estrategia anti-impunidad? (México: UNAM, 2021), 101.

28 Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Indicadores de derechos humanos. Guía para la medición y la aplicación (OACNUDH, 2012), p. 19.

29 Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Indicadores de derechos humanos. Guía para la medición y la aplicación, p. 20.

30 Sobre el particular, se sugiere la revisión del escrito que aborda el comportamiento de las quejas por violaciones a derechos humanos a nivel estatal y federal durante el periodo de 2001 a 2020. Véase Manuel Jorge Carreón Perea, ¿Quiénes violan derechos humanos? (México: INEPPA-Pensamiento Jurídico, 2022).

31 Gobierno de México, “Incidencia delictiva”, https://www.gob.mx/sesnsp/acciones-y-programas/incidencia-delictiva-299891?state=published (Fecha de consulta: 24 de junio de 2022).