Derecho humano de asociación de las fuerzas armadas argentinas: Desafío del 4to lustro del siglo XXI

The Right of Association of the Argentine Armed Forces: Challenge of the 4th luster of the 21st Century

 

Annabella Sandri Fuentes*
Ministerio de Defensa de la Nación
Buenos Aires, Argentina
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Sumario

I. Introducción; II. Regulaciones al ejercicio del derecho de reunión y asociación del personal de seguridad, según el derecho internacional de los derechos humanos; III. Los derechos de reunión y asociación del personal militar en el derecho interno argentino; IV. Conclusiones; V. Bibliografía.

 

I. Introducción

El 11 de abril del 2017, la Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN) de Argentina, máximo tribunal, resolvió el caso Sindicato Policial Buenos Aires c/Ministerio de Trabajo s/Ley de Asociaciones Sindicales, que refleja el reclamo del Sindicato Policial de Buenos Aires para obtener personería jurídica gremial, en donde entra en pugna el alcance del derecho humano de asociación con fines sindicales de las fuerzas de seguridad y la facultad de regulación de tal derecho por parte del Estado.1

Pero este no es el primer acto que evidencia el reclamo de asociación con fines sindicales de los miembros responsables del uso monopólico de la fuerza en la República Argentina. En rigor, y a diferencia del caso precedente que refiere a miembros de la Policía amparados por la Ley núm. 24.059 de Seguridad Interior,2 otros integrantes de las fuerzas públicas argentinas han realizado manifestaciones en este sentido.

Así, durante octubre de 2012, la policía militarizada perteneciente a la Prefectura Naval Argentina y la Gendarmería,3 ambos regulados por la mencionada Ley de Seguridad Interior y dependientes del Ministerio de Seguridad, aunque responsables disciplinariamente ante el Sistema de Disciplina Militar –Ley 26.394, anexo IV–, iniciaron distintos reclamos salariales en diversas regiones del territorio argentino, mediante el ejercicio de huelga al concentrarse frente a los edificios donde operan las autoridades de dichas fuerzas, uniformados, junto a la concreción de distintas movilizaciones en las que incitaron el acompañamiento de la población civil, con hasta la amenaza de acuartelamiento.4

De igual manera, miembros de la fuerza armada argentina, regulados por la Ley núm. 23.554 de Defensa Nacional,5 dependientes del Ministerio de Defensa y responsable ante el Sistema de Justicia Militar Ley 26.394, se unieron el 3 de octubre de 2012 a los reclamos precedentes, al realizar una protesta social ante el Edificio Libertad, inmueble en donde operan las principales oficinas de la armada argentina.6 El reclamo versó principalmente sobre cuestiones salariales.

Particularmente, el 3 de octubre de 2012 es simbólicamente la fecha reconocida por un grupo de suboficiales de la armada argentina como el hito que visibilizó el interés de asociación con el fin de efectuar reclamos institucionales colectivos con expectativas de generar modificaciones en sus derechos laborales como miembros de la armada argentina.

De allí que este grupo de miembros activos de las fuerzas armadas crearan la Asociación de Suboficiales de las Fuerzas Armadas OCT3,7 que fue presentada públicamente el 3 de octubre de 2014 en el Hotel Bauen, en donde manifestaron expectativas de agremiación.8 A esta asociación le fue otorgada personería jurídica por la Inspección General de Justicia, entidad dependiente del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, cuyo objetivo es registrar a las entidades societarias.

Comparativamente, en España existe la Asociación Unificada de Militares Españoles (AUME), conformada por militares en actividad, la cual se encuentra sometida a distintas regulaciones por parte del Ministerio de Defensa de ese país. Por ejemplo, para la celebración de reuniones en las unidades militares se establece el requisito previo de la autorización del jefe de la misma. La contracara de la adopción de estas medidas de regulación es que una vez puestas en circulación, éstas son discutidas por la propia AUME, ante las autoridades superiores, y en caso de no resolverse el conflicto derivan en la intervención del Poder Judicial de España.9

Las fuerzas armadas de Alemania cuentan con la asociación Deutscher BundeswehrVerband e.V. (en español, Asociación Federal de las Fuerzas Armadas de Alemania).10 Esta asociación fue fundada en 1956 por miembros de las fuerzas en actividad y funciona dentro de la institución gubernamental con el objetivo de representar sus intereses, principalmente laborales y económicos. En 2009 la asociación contaba con 200 000 miembros. Su organización interna es democrática y está basada en el voto, es decir, no responde a los criterios jerárquicos de obediencia y comando, propios de las instituciones castrenses. Además, es financieramente independiente –se costea con los aportes que efectúan sus asociados– y no tiene orientación política partidaria. Inclusive ofrece patrocinio legal en caso de conflictos judiciales contra el Ministerio de Defensa de Alemania. En conclusión, la existencia de esta asociación se fundamenta en respetar el derecho de asociación de los integrantes de las fuerzas armadas, equiparando el alcance de este derecho con el que tienen las personas civiles.

En relación con la República Argentina, recientemente el Ministerio de Defensa ha sido consultado por un grupo de las fuerzas armadas sobre la tensión existente entre el derecho de asociación con fines sindicales de los miembros de las fuerzas armadas y el consecuente derecho de regulación del Estado en torno al ejercicio de este derecho humano. La resolución del caso administrativo aún se encuentra pendiente.

En consecuencia, y a raíz de estos hechos notorios, surgen las siguientes inquietudes: ¿Cuál es el alcance del derecho humano de asociación con fines sindicales del personal militar en actividad de las fuerzas armadas argentinas? ¿Qué facultades tiene el Estado para regular este derecho según los estándares del derecho internacional de los derechos humanos? Ante la necesaria democratización de las instituciones en el siglo XXI ¿qué respuesta institucional se debe brindar a los reclamos laborales del personal de las fuerzas armadas?

De este modo, el presente texto tiene como objetivo adelantar posibles respuestas a estas inquietudes, evidenciando las existentes tensiones entre el derecho humano de asociación con fines sindicales de los miembros activos de las fuerzas armadas en Argentina, las facultades de regulación por parte del Estado argentino y la posibilidad de visibilizar canales existentes que pueden resolver los reclamos en materia de derechos sociales y económicos del personal militar, para encontrar una alternativa posible de resolución.

 

II. Regulaciones al ejercicio del derecho de reunión y asociación del personal de seguridad, según el derecho internacional de los derechos humanos

Los derechos humanos de reunión y asociación están reconocidos en distintos instrumentos internacionales, tales como: la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH), artículos 15 y 16; el Pacto Internacional Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), artículo 8º, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), artículo 22; la Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH), artículo 20; la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (DADDH), artículo XXII. En términos del artículo 75, numeral 22, de la Constitución Nacional de Argentina, todos estos tratados tienen jerarquía constitucional.

El artículo 16 de la CADH dispone en su numeral 1 que todas las personas tienen derecho a asociarse libremente con fines ideológicos, religiosos, políticos, económicos, laborales, sociales, culturales, deportivos o de cualquiera otra índole; no obstante, en su numeral 3 reconoce que lo dispuesto allí no impide la imposición de restricciones legales, y aun la privación del ejercicio del derecho de asociación, a los miembros de las fuerzas armadas y de la policía. En igual sentido lo dispone el artículo 8º, numeral 2, del PIDESC, como el artículo 22 del PIDCP.

Este grupo de derechos humanos, de reunión y asociación, han sido nominados como derechos de primera generación, clasificación con la cual discrepamos en el entendimiento de que no es posible caracterizar a los derechos humanos en primera, segunda o tercera generación, principalmente porque ello podría confundir sus niveles de exigencia y efectividad. Por el contrario, los derechos humanos existen como un cuerpo integrado de derechos que irrumpen en el plano internacional en el mismo momento y que, en su totalidad, generan idénticas obligaciones para los Estados.11

Asimismo, por una parte, la doctrina ha interpretado a los derechos de asociación y reunión en suma con el derecho a la libertad de expresión, como integrantes de los derechos políticos en un sentido amplio del término. Incluso, se ha asociado el derecho de asociación con la libertad de expresión, este último reconocido en la CADH, artículo 13; el PIDCP, artículo 19; la DADDH, artículo IV; la DUDH, artículo 19. Este derecho ha sido determinado por el sistema interamericano de protección de los derechos humanos como piedra angular de la democracia, a través de la cual se canaliza el ejercicio de la huelga.12

Por otra parte, otros autores han avalado un sentido estricto del concepto, entendiendo a este último (democracia) como el derecho a participar en las elecciones, a actuar en forma directa en la gestión de la res publica y el derecho de acceder a funciones públicas, encuadrándolo dentro de los artículos 25 del PIDCP y 23 de la CADH.13

Independientemente del criterio seleccionado en el presente análisis, el eje de su tratamiento por los tribunales argentinos en el caso particular ha sido desde un sentido restrictivo, tomando en consideración en específico el alcance del derecho de reunión y asociación del personal de las fuerzas de seguridad, con independencia de su posible relación con el ejercicio de otros derechos humanos.

Al mismo tiempo, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) determinó en el Caso Escher y otros vs. Brasil que

el artículo 16.1 de la Convención Americana establece que quienes están bajo la jurisdicción de los Estados Partes tienen el derecho de asociarse libremente con otras personas, sin intervención de las autoridades públicas que limiten o entorpezcan el ejercicio del referido derecho. Se trata, pues, del derecho a agruparse con la finalidad de buscar la realización común de un fin lícito, sin presiones o intromisiones que puedan alterar o desnaturalizar dicha finalidad.14

No obstante, la Corte IDH destacó que la misma CADH

reconoce que el derecho de asociarse libremente puede estar sujeto a restricciones previstas por ley, que persigan un fin legítimo y que, en definitiva, resulten necesarias en una sociedad democrática. En ese sentido, el sistema establecido por la CADH resulta equilibrado e idóneo para armonizar el ejercicio del derecho de asociación con la necesidad de prevenir e investigar eventuales conductas que el derecho interno califica como delictivas.15

En otras palabras, el derecho de asociación puede regularse, y el incumplimiento de esta conducta puede ser pasible de sanción.

De este modo, y en general, el ejercicio de los derechos humanos puede ser regulado, es decir, restringido. Ello en tanto cumplan con ciertos requisitos, tales como: i) que la restricción se encuentre dispuesta en una ley previa. Incluso, en situaciones en las que se requiere mayores escrutinios, se entiende por ley únicamente a la dictada por el parlamento; ii) que responda a un objeto y fin determinado; iii) que sea necesario en una sociedad democrática.16

Así, en circunstancias excepcionales, el ejercicio de ciertos derechos humanos puede ser suspendido y/o limitado sólo de manera temporal. Específicamente, el artículo 27 de la CADH recepta esta regla y, a su vez, determina la existencia de un núcleo duro de derechos humanos, cuyo ejercicio no puede ser suspendido aun en situaciones extremas, como conflicto armado, peligro público u otras emergencias. Dentro de este núcleo duro de derechos humanos no se encuentra el derecho de asociación y reunión.

De esta forma, los derechos de reunión y asociación se encuentran entre los derechos cuyo ejercicio puede ser regulado por los Estados, e incluso su práctica puede ser temporalmente restringida durante situaciones extremas. En otras palabras, el ejercicio de los derechos humanos de asociación y reunión no es absoluto, dado que únicamente un núcleo duro de derechos humanos –tales como el derecho a la vida, la integridad personal, la prohibición de la esclavitud y servidumbre, las garantías judiciales, entre otros– son imposibles de ser sometidos a restricción alguna por parte del Estado o de terceros, ni aún en situaciones excepcionales.

No obstante, en lo que refiere al particular tema de estudio, el alcance del derecho humano de asociación para el personal de las fuerzas de seguridad ha sido limitado textualmente por los mismos tratados internacionales sobre derechos humanos, como ya lo mencionamos. Incluso, por ejemplo, el artículo 8º del Protocolo adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, conocido como Protocolo de San Salvador, determina que el derecho sindical puede estar sujeto a limitación y, específicamente señala que “los miembros de las fuerzas armadas y de policía, al igual que los de otros servicios públicos esenciales, estarán sujetos a las limitaciones y restricciones que imponga la ley”.

En igual sentido, el Convenio núm. 87 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), sobre Libertad Sindical y Protección a los Derechos del Sindicalismo, en aprobación de los convenios sobre Abolición de Trabajos Forzosos y sobre Protección e Integración de la Población Indígena, Tribales y Semi-tribales en Países Independientes –adoptado por la Conferencia Internacional del Trabajo, y adoptado por la Ley 14.932– disponen en su artículo 9º que “la legislación nacional deberá determinar hasta qué punto se aplicarán a las fuerzas armadas y a la policía las garantías previstas por el presente Convenio”.

Más aún, el Convenio núm. 144 de la OIT, relativo a la Ratificación del Convenio 154 sobre el Fomento de la Negociación Colectiva, aprobado en Argentina por la Ley 23.544 y publicado en el Boletín Oficial del 15 de enero de 1988, contiene la siguiente reserva efectuada por el Estado de la República de Argentina:

“La República Argentina declara que el Convenio 154 sobre el fomento de la negociación colectiva", adoptado por la conferencia general de la Organización Internacional del Trabajo el día 19 de junio de 1981, no será aplicable a los integrantes de sus fuerzas armadas y de seguridad, en tanto que, en el ámbito de la administración pública, se hará efectivo en oportunidad de entrar en vigencia la nueva legislación que regulará el desempeño de la función pública, en la cual se fijarán las modalidades particulares para la aplicación del aludido convenio, que será considerado por el Honorable Congreso de la Nación en el término de trescientos sesenta y cinco (365) días computados a partir de la promulgación.

En consecuencia, la República Argentina tiene la facultad de regular el alcance del ejercicio del derecho de asociación y de reunión, ello incluso en cumplimiento de las obligaciones internacionales asumidas, siempre que se respete el estándar de protección de estos derechos.

Por lo tanto, el estándar internacional de protección de los derechos humanos permitiría al Estado la regulación del derecho de asociación y reunión de los miembros de las fuerzas de seguridad. No obstante, ¿cómo canalizarían los miembros de las fuerzas sus reclamos sobre sus derechos sociales y económicos? Si es que utilizan el sistema judicial, de forma individual, ¿no se estaría ante una sobre carga de demanda sobre este poder, lo que podría llevar años de resolución, manteniendo una situación constante de inconformidad?

Más aún, deberíamos considerar cómo se equilibra esta situación en la región con el antecedente del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) contra Francia, de 2014, quién resolvió que era contraria a la Convención Europea de Derechos Humanos la prohibición general de los sindicatos de las fuerzas armadas francesas. En este caso, el TEDH instó a Francia a que institucionalice un sistema que garantice, al menos de forma mínima, el ejercicio del derecho de asociación con fines sindicales de sus fuerzas de seguridad. Quizás una alternativa para estos Estados europeos sería el modelo alemán, es decir, la creación de una asociación gubernamental democrática interna de las Fuerzas a las que puedan adherirse voluntariamente las personas interesadas.17

No obstante, ¿cuál sería el modelo indicado para América Latina, considerando nuestra muy diferente historia con Europa? ¿Cómo podrían las fuerzas armadas de nuestros Estados poseer una vía que canalice sus reclamos por derechos sociales como económicos, sin convertirse en una estructura que permita la utilización de la huelga como canal de reclamo, irrumpiendo con el principio de verticalidad y jerarquía propios del sistema castrense? Estas inquietudes son un desafío a resolver durante la finalización de este cuarto lustro del siglo XXI, no obstante, a continuación desarrollaremos el estado del arte de la situación actual en Argentina.

 

III. Los derechos de reunión y asociación del personal militar en el derecho interno argentino

A partir de las reformas introducidas por el Ministerio de Defensa de la Nación en 2008, en un proceso de democratización de las fuerzas armadas, materializado con la sanción y promulgación de la Ley 26.394, se construye un andamiaje interpretativo de la noción de fuerzas armadas en tanto se modifica la situación del personal militar y se le entiende como un ciudadano de uniforme, o ciudadano soldado. En otras palabras, se entiende que existe una continuidad entre la vida militar y la vida civil –contemplado no ya como una situación de excepción o de diferencia en la naturaleza profesional, sino meramente de grado–, existiendo un piso común de derechos entre ambos.

Asimismo, se crea la Dirección Nacional de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario del Ministerio de Defensa que, entre otras facultades, tiene competencia para resolver reclamos administrativos efectuados por el personal militar y civil de la Defensa cuando el objeto sea una posible violación a derechos humanos.18 Un caudal importante de estos reclamos es sobre presuntas violaciones a derechos sociales como económicos del personal militar. Asimismo, a lo largo del territorio nacional y con ubicación en las distintas bases militares, se crean las Oficinas de Género, integradas por personal civil y militar, que dan respuesta a distintos reclamos vinculados con los derechos humanos.

Sin embargo, en atención a la existente distinción de grados ajustados a la profesión militar, se mantienen ciertas particularidades y características propias que conllevan a que esta pueda estar sometida a ciertas reglamentaciones e incluso restricciones que al resto de profesionales civiles. En otras palabras, “es necesario que los ciudadanos que optan por la profesión militar sepan, de antemano, que el ejercicio de sus derechos políticos o de sus derechos de asociación, particularmente de asociación sindical y de huelga, se encuentran fuertemente restringidos”.19

Al analizar distintas normas internas de la República Argentina que regulan el accionar del personal militar –en actividad como retirado– se puede advertir que existe una estructura legal que contiene el alcance del derecho de asociación y reunión, principalmente con fines sindicales, de los miembros de las fuerzas armadas y sus consecuentes faltas disciplinarias, como penales, por su incorrecto ejercicio.

Así, en primer lugar, la Ley de Personal Militar núm. 19.101 (1971), en sus artículos 6º al 9º, regula específicamente los deberes del personal militar en actividad y en situación de retiro. De este modo, el artículo 7º, numeral 1, consigna el deber para el personal militar de sujeción a la jurisdicción militar y disciplinaria; el artículo 7º, numeral 5, indica la imposibilidad de los militares en actividad de aceptar o desempeñar funciones públicas electivas y el artículo 7º, numeral 6, determina el deber de no participación directa o indirectamente en las actividades de los partidos políticos.

En segundo lugar, la Armada, la Fuerza Aérea y el Ejército se dan a sí mismos reglamentos que interpretan y amplían la Ley de Personal Militar analizada en el párrafo precedente, en atención a las necesidades y los funcionamientos propios de cada Fuerza.

De esta manera, el Reglamento para el Ejército de la Ley núm. 19.101, tomo 1, Cuadro Permanente y de Reserva, en sus artículos 13, 18 y 19 determina las actividades que no podrán realizar sus miembros, con o sin autorización. Por consiguiente, el artículo 13, numeral 1, establece que el cuadro permanente no podrá, sin la autorización de autoridad competente, “prestar servicios, remunerados o no, asociarse, dirigir, administrar, asesorar, patrocinar o representar personal físico o jurídico que gestione o explote concesiones de la Administración Pública Nacional, Provincial, o Comunal o de las Fuerzas Armadas, o que sean proveedoras o contratistas habituales de las mismas”.

Del mismo modo, el artículo 19, numerales 1, 2 y 3 de este instrumento prohíbe al personal militar del Ejército en actividad estar afiliado, actuar o participar en partidos políticos, juntamente con ocupar cargos directivos o asumir representaciones en agrupaciones de índole política. Excepcionalmente, el artículo 18, numerales 1 y 2, dispone que el personal militar en actividad podría desempeñar funciones públicas, aunque no electivas, cuando sea designado para ello por el Poder Ejecutivo Nacional u otras autoridades competentes, previa autorización del jefe del Estado Mayor General del Ejército.

El Reglamento General del Servicio Naval (R.G.-1-003)20 determina en su artículo 11.301.018 que se deberá pedir autorización para desempeñar tareas, funciones o empleos ajenos a las actividades de la Armada, la que tendrá carácter transitorio. Más aún, el artículo 11.301.058 hace referencia a la constitución de asociaciones en los siguientes términos:

El Personal Militar tiene derecho a constituir asociaciones que tengan objeto estimular el estudio, estrechar vínculos de compañerismo y de amistad, contribuir al bienestar de los asociados y el desarrollo de la cultura física, como también aquellas que tengan fines patrióticos o tiendan al engrandecimiento de la Armada. Cuando personal en actividad proyecte la constitución de una de estas sociedades, deberá solicitar permiso al Estado Mayor General de la Armada, indicando el fin que se propone.

Asimismo, el Reglamento General para la Administración del Personal de la Armada (R.A.-6-004)21 dispone en su artículo 1.1.02.07 normas para ejercer actividades ajenas a las militares (actividades privadas, libre ejercicio de la profesión y dictar cátedras), conjuntamente con el Reglamento para la Administración del Personal de la Armada (R.A.-6-004),22 que en su artículo 1.2.02.04 detalla las normas para ejercer actividades ajenas a las militares, tales como actividades privadas, libre ejercicio de la profesión y dictar cátedras.

En tales casos, los artículos 1.1.02.07 y 1.2.02.04 determinan que el militar perteneciente a la Armada suscribirá y elevará la solicitud de autorización vía comando a su superior inmediato, quien a su vez la elevará al director de personal de la Armada, con carácter público, en consideración de lo establecido en la Ley 19.101. Las pautas que serán tenidas en cuenta para la autorización son: i) que no resulte contrario a los intereses de la Armada, ii) que no signifique un menoscabo a la jerarquía o función militar, iii) que no tenga relación con una prestación de servicios a la institución, iv) que no vulnere lo dispuesto respecto a las incompatibilidades vigentes con el desempeño de cargos públicos o empleo públicos, v) que no podrá usar en las mismas el uniforme y título del grado, salvo que cuente con autorización expresa, vi) que no vulnere lo dispuesto respecto a las incompatibilidades y/o conflictos de intereses para el personal militar.

Incluso, la solicitud deberá contener nombre de la entidad, razón social, rubro, lugar y domicilio en donde se desempeñará; tareas, función y empleo a desempeñar (con aclaración del nivel de detalle); indicación de la relación de dependencia; horario a cumplir; si es rentado u honorario, entre otros aspectos. Por añadidura, la autorización brindada podrá ser anulada en cualquier momento, cuando a juicio de la autoridad que la concedió se considere que las tareas inicialmente autorizadas afectan las actividades del servicio y/o intereses de la Armada.

Asimismo, el Reglamento del Régimen del Servicio para la Fuerza Aérea (rag 11) expone en los párrafos 712 al 715 que dentro de las actividades no autorizadas se encuentran las actividades políticas y la integración de logias. Igualmente, en los párrafos 717 al 734 se regula el actuar del personal militar en lo relativo a las relaciones con asociaciones y autoridades y en los párrafos 735 al 737 se establecen las actividades ajenas a las específicas militares.

De esta manera, el párrafo 717 dispone que

las asociaciones militares de la fuerza aérea ofrecen ventajas individuales y colectivas, por cuanto contribuyen eficazmente a fomentar la cultura profesional y el sentimiento de camaradería, como también a propender los diversos medios al mayor bienestar de los asociados. no obstante, ellas pueden resultar inconvenientes cuando llegan a desviarse de sus verdaderas finalidades, pretendiendo influenciar o crear estados de opinión desfavorables para la buena marcha de la institución.

Consecuentemente, el párrafo 718 indica que “aunque estas asociaciones son instituciones de carácter privado, están sujetas a un régimen y a la acción fiscalizadora de superioridad; ya que el militar está sujeto al control del superior no sólo en las funciones del servicio, sino también en aquellos actos de orden privado que, directa o indirectamente, puedan afectar a la disciplina”.

Además, el párrafo 720 dispone que “ninguna asociación militar de la Fuerza Aérea podrá constituirse definitivamente sin que sus estatutos hayan sido previamente adoptadas por el Jefe del Estado Mayor General de la Fuerza Aérea, cualquier modificación a introducir en los mismos motivará una nueva autorización”. A continuación, el párrafo 721 establece que:

A las asociaciones constituidas por Personal Militar de la Fuerza Aérea en actividad, no les será permitido dirigirse a los poderes públicos en nombre o interés de los asociados, gestionando beneficios de carácter particular o colectivo. Tampoco podrán hacer presentaciones o peticiones a las autoridades de la Institución, por asuntos relacionados con el servicio o con la situación personal.

Finalmente, el párrafo 726 determina que “sin perjuicio de las sanciones disciplinarias que deberán imponerse a todos aquellos declarados responsables por las infracciones cometidas, el Jefe de Estado Mayor General podrá cuando lo considere conveniente disponer la inmediata disolución de toda asociación, retirándole la autorización concedida”.

A modo de síntesis, las normas internas que regulan y limitan el alcance del derecho de asociación y reunión del personal militar23 determinan que: i) hay ciertas actividades públicas que están totalmente prohibidas, como es la filiación política; ii) otras actividades públicas, como las de asociación y reunión requieren de previa autorización para su ejercicio y deberán tener carácter transitorio; iii) la asociación no debe actuar en contra de los intereses de la institución; y iv) las actividades de la asociación como del individuo participante en ésta son sujetas a control por parte de la autoridad militar, que incluso puede disponer su disolución.

Asimismo, la Auditoría General de las Fuerzas Armadas24 se ha expedido sobre la regulación indirecta que confiere el Sistema Disciplinario de Justicia Militar en relación con los derechos de asociación y reunión del personal militar, en la Ley núm. 26.394, anexo iv. En consecuencia, el auditor general de las Fuerzas Armadas emitió el Dictamen núm. 241243, el 20 de abril de 2015, describiendo particularmente la relación entre la disciplina militar y el derecho de asociación de los miembros de las fuerzas armadas argentinas. En otras palabras, se determinó cuáles son las sanciones disciplinarias que correspondería aplicar en caso de incumplimiento de las normas descritas en los párrafos precedentes.

Así, en primer lugar, el auditor general de las Fuerzas Armadas, como máximo integrante del cuerpo de abogados auditores militares del Estado, aludió al Dictamen 280:56 de la Procuración del Tesoro de la Nación25 –órgano que regula la actividad de los abogados del Estado argentino– del 13 de enero de 2012, en el que se analizó el derecho a la libertad sindical de las fuerzas armadas y fuerzas policiales, de conformidad con el artículo 9º del Convenio núm. 87 de la OIT. En este sentido, la Procuración del Tesoro Nacional concluyó que

todos los instrumentos internacionales que se refieren a la cuestión, reconociendo especial naturaleza de las funciones que cumplen tanto las fuerzas armadas como las policiales –que les imponen, entre otras cosas, un tipo de organización específico–, autorizan a los gobiernos a establecer restricciones legales al ejercicio del derecho a la sindicación por parte de sus miembros.

Por lo tanto, no habiéndose aún regulado por ley el modo en que las fuerzas de seguridad pueden ejercer el derecho de asociación en la República Argentina, imposibilita que se les reconozca el derecho de asociación con fines sindicales.

En segundo lugar, el dictamen en análisis establece las faltas de naturaleza disciplinaria y sanciones correspondientes que puedan abarcar el incorrecto ejercicio del derecho de asociación o reunión por parte del personal militar, en caso de incumplimiento de lo regulado por la Ley núm. 19.101 del Personal Militar y los reglamentos de cada una de las fuerzas armadas.

De este modo, en el anexo IV de la Ley núm. 26.394 del Sistema Disciplinario Militar se encuentran las posibles faltas y correspondientes sanciones disciplinarias que cabrían ante su incumplimiento, además de que se establecen sus procedimientos y órganos de aplicación. En otras palabras, tal como dispone el Dictamen, las únicas previsiones del Código de Disciplina relacionadas con la materia de análisis serán las que respondan a las acciones u omisiones tipificadas como faltas posibles de sancionadas.

Existe una gama de faltas leves que puede cometer un miembro de las fuerzas armadas de no proceder por la normativa aquí descrita. Así, se describe como falta leve el hecho de “constituir cualquier tipo de asociación sin contar con la debida autorización para ello”, siendo también una falta leve el excederse en los términos con que fuera autorizada una asociación para funcionar, conforme el artículo 9º, numeral 7, de la Ley 26.394. Asimismo, esta falta de autorización para asociarse es posible de encuadrar dentro de la falta leve de “no cumplir una orden general o consigna”, según el artículo 9º, numeral 10, de la Ley núm. 26.394.

Del mismo modo, el numeral 8, del artículo 9º de dicha Ley sanciona al militar que efectuare publicaciones o declaraciones por cualquier medio relacionadas con el servicio, sin estar autorizado. También es posible mencionar el numeral 9 del nombrado artículo, que califica de falta leve el “encubrirse en el anónimo para efectuar críticas a otro militar”. Por último, cabe destacar el numeral 20 del artículo 9º en cuanto a que sanciona con falta leve a aquel “militar que promoviere o participare en alteraciones del orden en dependencias militares”.

A su vez, y ya con mayor especificidad, el numeral 23 del artículo 9º reprende como falta leve al “militar que participare en actividades proselitistas de partidos políticos o sindicatos utilizando el uniforme o en su carácter de militar”.

Lo expuesto hasta este momento encuentra fundamento en la particular naturaleza de la actividad militar, que implica el desarrollo y la estructura del ejercicio del mando y la disciplina, lo cual se contrapondría con el principio de democracia sindical, presupuesto esencial del reconocimiento de estas organizaciones como sujetos colectivos del derecho del trabajo.

Asimismo, la necesidad del mantenimiento de la disciplina ha llevado a considerarse como faltas disciplinarias el expresar públicamente cualquier consideración que pudiera menoscabar la disciplina o infundir el desaliento a otros militares, tales como efectuar manifestaciones de trascendencia política que impliquen un cuestionamiento de planes, directivas u órdenes impartidas por cualquier nivel de comando de las fuerzas armadas, de actividades propias del servicio o del desempeño de los funciones del gobierno; y el promover o participar en alteraciones del orden en dependencias militares cuando causen daño o perjuicio al servicio. Estas acciones son Faltas Graves, en los términos de los numerales 1, 3 y 15 del artículo 10º, anexo iv de la Ley núm. 26.394.

Por último, cabe considerar lo relativo al derecho de huelga, el cual es uno de los recursos de acción directa de los trabajadores, que consiste en abstenerse de prestar servicios al empleador para que acceda a las pretensiones que motivan el conflicto.26 Con carácter ilustrativo, puede conceptualizarse a la huelga como un conflicto colectivo y gremial consistente en la suspensión o abstención convenidas del trabajo, con carácter temporal, y con abandono del lugar de tareas, para reclamar y obtener del empleador el reconocimiento, o la mejora de las prestaciones, con fines de política social.

La delimitación conceptual del derecho de huelga tiene importancia constitucional y se ha argumentado que si lo que se garantiza es el derecho de huelga, todo medio de acción directa que no responda a las características de la huelga quedará fuera del amparo constitucional.

No obstante, la huelga resulta incompatible con la organización jerárquica de las fuerzas armadas, quedando comprendida dentro de la Falta Gravísima de Motín en términos de los numerales 6, 7 y 8 del artículo 13, del anexo IV, de la Ley núm. 26.394, al preverse que incurren en aquella: “Los militares que en número superior a cuatro reclamen o peticionen tumultuosamente al superior, desconozcan el mando, agredieren o coaccionen a otros militares o provoquen daños o desórdenes que afecten el cumplimiento de las tareas o funciones militares”. Asimismo, constituye falta gravísima el actuar de todo militar que instigue, proponga o incite a provocar un motín o que de cualquier modo proponga a otro el incumplimiento de una orden directa o desarrolle actividades encaminadas a debilitar el estado de disciplina.

En síntesis, el derecho del personal militar a formar asociaciones o reunirse con fines sindicales se encuentra regulado en las distintas normativas internas de cada una de las fuerzas armadas, requiriendo en cada caso la autorización de las autoridades pertinentes, tanto para la realización de la actividad pública como derecho individual, como para que se verifique que los principios objetivos que animan la conformación de tales asociaciones corresponde con los permitidos, es decir, son razonables con la esencia y las particularidades de las instituciones militares. Al mismo tiempo, la regulación de estos derechos de asociación y reunión responde a la necesidad de cumplir con los principios de autoridad, subordinación y disciplina, propios del ejercicio militar. En cuanto al Código de Disciplina Militar, al constituir éste un cuerpo destinado a complementar cuanto resulta materia de faltas, previendo las sanciones y el procedimiento para aplicar a los eventuales infractores, no hay disposiciones en éste que se encarguen de regular directamente el derecho de asociación o reunión con fines sindicales de los que en el caso se analizan. No obstante, este cuerpo normativo prevé faltas que necesariamente encuadran con la realización de actividades de naturaleza sindical, que aparecen vedadas al personal militar debido a la esencia que motiva lo castrense.

 

IV. Conclusiones

Los derechos de reunión, asociación y libertad de expresión son derechos humanos que derivan de los tratados internacionales ratificados por la República Argentina y que cuentan con jerarquía constitucional en virtud del artículo 75, numeral 22, de la Constitución nacional.

No obstante, el alcance de estos derechos no es absoluto, pudiendo ser limitado y/o restringido en su ejercicio por el Estado. Fundamentalmente, los distintos tratados internacionales analizados en el presente trabajo autorizan a los Estados a restringir el alcance de estos derechos para el personal de las fuerzas de seguridad, lo que incluye a las fuerzas armadas.

Así, la normativa interna, expuesta y analizada a lo largo del presente trabajo, regula y restringe el ejercicio de estos derechos para el personal de las fuerzas armadas, indicando las consecuentes sanciones ante su incumplimiento.

Por lo tanto, una primera conclusión es que el personal de las fuerzas armadas argentinas podrá ejercer el derecho constitucional de reunión o asociación, con el alcance limitado en el que le es permitido, es decir, obteniendo las debidas autorizaciones y evitando aun así cometer la falta grave de motín. Por ello, será necesario analizar en el particular, individualizando cada caso, si lo hace en cumplimiento de la normativa que regula su ejercicio.

Sin embargo, la necesaria existencia de una progresividad en la democratización de las instituciones en el siglo xxi podría llevar al Estado a cuestionarse sobre la eficiencia de las instancias que dan respuesta a los reclamos yuxtapuestos mediante el ejercicio de asociación y reunión del personal militar con fines sindicales. Por ejemplo, reclamos salariales, mejoras en las condiciones de trabajo, ventajas en sus derechos sociales, entre otros.

De allí que una segunda conclusión es considerar si las instituciones actuales deberían analizar la generación de propuestas de actuación institucional, que garanticen el acceso del personal militar a espacios de asociación y reunión, como medio para obtener respuestas a sus reclamos en materia social y económica. Por ejemplo, una alternativa podría ser la creación de un ombudsman para las fuerzas armadas, o incluso una asociación gubernamental en donde se permita la discusión democrática de un limitado número de temas de agenda, como son los derechos laborales, concordantes con la esencia de jerarquía y disciplina castrense.

Finalmente, y como tercera conclusión, de la experiencia del intercambio que promueven los actuales espacios del Ministerio de Defensa, que canalizan reclamos administrados relativos a presuntas violaciones de derechos humanos, sería interesante generar a futuro espacios de diálogo que originen el intercambio de buenas prácticas entre las instituciones que se encuentran en la tensión de regular el derecho de asociación y reunión del personal de seguridad en la región, con el objetivo de que, desde el derecho interno y mediante la gestión pública, se eleven los estándares de protección de los derechos humanos reconocidos principalmente en el sistema interamericano.

 

*Abogada por la Universidad de Buenos Aires (UBA), magíster en Derechos Humanos y Democratización para América Latina y el Caribe por la Universidad Nacional de San Martín. Ha sido jefa de Trabajos Prácticos en materia de Derecho Internacional Público, Cátedra G. Napolitano de la Facultad de Derecho en la UBA, y asesora legal del Ministerio de Defensa de la Nación. Tiene experiencia docente en derechos humanos y derecho internacional humanitario en la Escuela Superior de Guerra Conjunta, así como en el Seminario en Derecho internacional humanitario de la Maestría en Defensa Nacional de la Escuela de Defensa Nacional.

La opinión expresada en este texto es responsabilidad exclusiva de la autora, por lo que no refleja necesariamente la postura de las instituciones en las que colabora.

 

V. Bibliografía

Gelli, M. A. La Constitución argentina comentada. Buenos Aires: La Ley, 2010.

Naddeo, Cecilia. “Recepción de estándares internacionales en materia de derechos políticos”. En Aplicación de los tratados sobre derechos humanos en el ámbito local, compilado por Víctor Abramovich, A. Bovino y Christian Courtis. Buenos Aires: Editores del Puerto, 2007.

Pinto, Mónica. Temas de derechos humanos. Buenos Aires: Editores del Puerto, 2009.

Riera, Ramiro. El nuevo Sistema de Administración de Justicia Militar a partir de la Ley Nacional núm. 26.394. Buenos Aires: Ministerio de Defensa, 2014.

 

Jurisprudencia

Corte Interamericana de Derechos Humanos. Opinión Consultiva OC-6/86. La expresión “leyes” en el artículo 30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, 9 de mayo de 1986, serie A, núm. 6.

_____. “Caso Kimel vs. Argentina (Fondo, Reparaciones y Costas)”, Sentencia del 2 de mayo de 2008, serie C, núm. 177.

_____. “Caso Escher y otros vs. Brasil (Fondo, Reparaciones y Costas)”, Sentencia del 6 de julio de 2009, serie C, núm. 200.

Corte Suprema de Justicia de la Nación. Sindicato Policial Buenos Aires c/Ministerio de Trabajo s/Ley de Asociaciones Sindicales, 11 de abril de 2017.

Tribunal Europeo de Derechos Humanos. “Caso Matelly v. France” (Application núm. 10609/10, Strasborug), 2 de octubre de 2014. https://hudoc.echr.coe.int/eng#{"itemid":["001-146695"]}.

 

Normativa

Decreto 1451/2008, Poder Ejecutivo Nacional del 10 septiembre de 2008. Boletín Oficial.

Decreto 721/2016, Ministerio de Defensa del 30 de mayo de 2016. Boletín Oficial.

Dictamen del Auditor General de las Fuerzas Armadas, núm. 241243. Boletín Oficial del 20 de abril de 2015.

Dictamen Procuración del Tesoro de la Nación núm. 205:56. Boletín Oficial del 13 de enero de 2012.

Ley de Defensa Nacional núm. 23.554 del 26 de abril de 1988. Boletín Oficial, última reforma del 17 de enero de 1992.

Ley de Justicia Militar núm. 26.394 del 26 de agosto de 2008. Boletín Oficial, última reforma del 27 de diciembre de 2012.

Ley de Seguridad Interior núm. 24.059 del 6 de enero de 1992. Boletín Oficial, última reforma del 15 de diciembre de 2010.

Ley para el Personal Militar núm. 19.101 del 30 junio de 1971. Boletín Oficial, última reforma del 29 de agosto de 2008.

Reglamento del Régimen para la Fuerza Aérea (rag 11) del 2 de octubre de 2007.

Reglamento General del Servicio Naval (R.G.-1-003), tomo 1 del Servicio en General, 3ª edición, 1986.

Reglamento General del Servicio Naval, tomo 1 Del Servicio General, referido a la situación del personal militar femenino en estado de embarazo y período de lactancia, del 22 de marzo de 2007.

Reglamento para el Ejército, tomo i Cuadro Permanente y de Reserva.

Reglamento para la Administración del Personal de la Armada (R.A.-6-004), título 1, volumen 1, 20ª edición, 2011.

Reglamento para la Administración del Personal de la Armada (R.A.-6-004), título 1, volumen 2, 1ª edición, 2012.

 

Notas periodísticas

Perfil. “Sectores militares avanzan con su propio gremio de la mano de Micheli”. Política, 12 de octubre de 2014. http://www.perfil.com/politica/Sectores-militares-avanzan-con-su-propio-gremio-de-la-mano-de-Micheli-20141012-0017.html.

Teineresa.es. “Militares. Restricción de asociación de las Fuerzas Armadas”. Política, 18 de septiembre de 2015. http://www.teinteresa.es/politica/MILITARES-RESTRICCION-ASOCIACION-FUERZAS-ARMADAS_0_1432657537.html.

Ámbito Financiero. “Gendarmería se plegó al reclamo de Prefectura y el Gobierno negocia una solución”. Política, 3 de octubre de 2012. http://www.ambito.com/657068-gendarmeria-se-plego-al-reclamo-de-prefectura-y-el-gobierno-negocia-solucion.

La Nación. “El Reclamo de Prefectura y Gendarmería se extiende al interior del país”. Política, 3 de octubre de 2012. http://www.lanacion.com.ar/1513904-se-extiende-al-interior-del-pais-el-conflicto-gendarmes-protestan-ahora-en-cordoba.

Infobae. “Un Grupo de Suboficiales de la Armada se sumó a los reclamos”. Sociedad, 3 de octubre de 2012. http://www.infobae.com/2012/10/03/673896-un-grupo-suboficiales-la-armada-se-sumo-los-reclamos.

 

NOTAS

1 La CSJN interviene como tribunal de alzada, rechazando el reclamo de los demandados, luego de la sentencia emitida por la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (sentencia definitiva núm. 72667, de 2010), quien resuelve autorizar el otorgamiento de personería jurídica y su posterior inscripción como gremio al Sindicato Policial Buenos Aires.

2 Ley 24.059, artículo 2º: “A los fines de la presente ley se define como seguridad interior a la situación de hecho basada en el derecho en la cual se encuentran resguardadas la libertad, la vida y el patrimonio de los habitantes, sus derechos y garantías y la plena vigencia de las instituciones del sistema representativo, republicano y federal que establece la Constitución Nacional”.

3 Ámbito Financiero, “Gendarmería se plegó al reclamo de Prefectura y el Gobierno negocia una solución”, 3 de octubre de 2012, http://www.ambito.com/657068-gendarmeria-se-plego-al-reclamo-de-prefectura-y-el-gobierno-negocia-solucion (fecha de consulta: 31 de mayo de 2016).

4 La Nación, “El Reclamo de Prefectura y Gendarmería se extiende al interior del país”, 3 de octubre de 2012, http://www.lanacion.com.ar/1513904-se-extiende-al-interior-del-pais-el-conflicto-gendarmes-protestan-ahora-en-cordoba (fecha de consulta: 31 de mayo de 2016).

5 Ley 23.554, artículo 2°: “La Defensa Nacional es la integración y la acción coordinada de todas las fuerzas de la Nación para la solución de aquellos conflictos que requieran el empleo de las fuerzas armadas, en forma disuasiva o efectiva, para enfrentar las agresiones de origen externo. “Tiene por finalidad garantizar de modo permanente la soberanía e independencia de la Nación Argentina, su integridad territorial y capacidad de autodeterminación; proteger la vida y la libertad de sus habitantes”.

6 infobae, “Un Grupo de Suboficiales de la Armada se sumó a los reclamos”, 3 de octubre de 2012. http://www.infobae.com/2012/10/03/673896-un-grupo-suboficiales-la-armada-se-sumo-los-reclamos (fecha de consulta: 31 de mayo de 2016).

7 Véase página web de la Asociación de Suboficiales de las Fuerzas Armadas OCT3, http://www.asffaa.org.ar/about.html (fecha de consulta: 31 de mayo de 2016).

8 Perfil, “Sectores militares avanzan con su propio gremio de la mano de Micheli”, 3 de octubre de 2014, http://www.perfil.com/politica/Sectores-militares-avanzan-con-su-propio-gremio-de-la-mano-de-Micheli-20141012-0017.html (fecha de consulta: 31 de mayo de 2016).

9 Teineresa.es, “Militares. Restricción de asociación de las Fuerzas Armadas”, Política, 18 de septiembre de 2015, http://www.teinteresa.es/politica/MILITARES-RESTRICCION-ASOCIACION-FUERZAS-ARMADAS_0_1432657537.html (fecha de consulta: 31 de mayo de 2016).

10 En inglés, German Federal Armed Forces Association.

11 Mónica Pinto, Temas de derechos humanos (Buenos Aires: Editores del Puerto, 2009), 56-57.

12 Corte Interamericana de Derechos Humanos, “Caso Kimel vs. Argentina (Fondo, Reparaciones y Costas)”, Sentencia del 2 de mayo de 2008, serie C, núm. 177, párr. 15.

13 Cecilia Naddeo, “Recepción de estándares internacionales en materia de derechos políticos”, en Aplicación de los tratados sobre derechos humanos en el ámbito local, compilado por Víctor Abramovich, A. Bovino y Christian Courtis, 886 (Buenos Aires: Editores del Puerto, 2007).

14 Corte IDH, “Caso Escher y otros vs. Brasil (Fondo, Reparaciones y Costas)”, Sentencia del 6 de julio de 2009, serie C, núm. 200, párr. 170.

15 Corte IDH, “Caso Escher y otros vs. Brasil (Fondo, Reparaciones y Costas)”, párr. 173.

16 Corte IDH, Opinión Consultiva OC-6/86, La expresión “leyes” en el artículo 30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, 9 de mayo de 1986, párrs. 22-28.

17 Tribunal Europeo de Derechos Humanos, Caso Matelly v. France (Application núm. 10609/10, Strasborug), 2 de octubre de 2014, https://hudoc.echr.coe.int/eng#{"itemid":["001-146695"]} (fecha de consulta: 30 de septiembre de 2017).

18 Decreto 1451/2008 y Decreto 721/2016.

19 Ramiro Riera, El nuevo Sistema de Administración de Justicia Militar a partir de la Ley Nacional núm. 26.394 (Buenos Aires: Ministerio de Defensa, 2014), 37.

20 Reglamento General del Servicio Naval (R.G.-1-003), tomo 1 del Servicio en General, 3ª edición, 1986.

21 Reglamento General para la Administración del Personal de la Armada (R.A.-6-004), título 1, volumen 1, para el Personal Militar de Oficiales, 20ª edición, 2011.

22 Reglamento para la Administración del Personal de la Armada (R.A.-6-004) título 1, volumen 2, para el Personal Militar de Suboficiales, 1º edición, 2012.

23 Véanse: i) Ley 19.101, específicamente el artículo 7º, numerales 4 al 6; ii) Reglamento para el Ejército, tomo I, artículos 13 a 19; iii) Reglamento General del Servicio Naval, tomo 1, Del Servicio General, artículos 11.301.018 y 11.301.058; Reglamento para la Administración del Personal de la Armada, tomo i, volumen 1, Personal Militar de Oficiales, artículo 1.2.02.04 y tomo i, volumen 2, Personal Militar de Suboficiales artículo 1.1.02.07; iv) Reglamento del Régimen para la Fuerza Aérea (rag 11), párrafos núms. 712 al 715.

24 La Auditoría General de las Fuerzas Armadas está conformada por abogados auditores militares, siendo el máximo órgano de revisión de las actuaciones judiciales de las fuerzas armadas, incluyendo al Ejército, la Armada como la Fuerza Aérea. Para más información sobre competencias y facultades de la Auditoría General de las Fuerzas Armadas, véase la Ley 26.394, anexo v.

25 Dictamen Procuración del Tesoro de la Nación 205:56 del 13 de enero de 2012, Buenos Aires, Argentina, https://www.ptn.gob.ar/images/dictamenes/enero2012/280-056.pdf (fecha de consulta: 28 de septiembre de 2017).

26 M. A. Gelli, La Constitución argentina comentada (Buenos Aires: La Ley, 2010), 168.