Las candidaturas presentadas por México para la integración de órganos internacionales de derechos humanos1

Mexico's nominations for international human rights treaty bodies

Cristina Hardaga Fernández*
Chemonics International,
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Sumario
I. Introducción; II. ¿Cómo debería ser la selección y nominación de expertas y expertos a los órganos internacionales de derechos humanos?; III. ¿Cómo ha sido la práctica de México al seleccionar y nominar expertas y expertos a los órganos internacionales de derechos humanos?; IV. Conclusión; V. Bibliografía.

 

I. Introducción

¿Cómo debería ser la selección y nominación de expertas y expertos para integrar los órganos internacionales de derechos humanos? ¿Cómo ha sido la práctica de México? ¿A quién postula y cómo postula el Estado mexicano a los órganos internacionales de derechos humanos? Para responder a estas preguntas se desarrollará una descripción, con base en los estándares disponibles, sobre cómo idealmente deberían ser estos procesos para posteriormente analizar algunos de los ocurridos en México. Después se contrastará la práctica de México con los estándares identificados y al hacerlo se formularán también algunas recomendaciones que podrían contribuir a que la práctica mexicana se acerque más al estándar ideal. No se analizará el proceso de designación que se lleva a cabo a nivel internacional ni los mecanismos de selección que existen en este ámbito; en otras palabras, no abordaré, por ejemplo, los intercambios de votos que son utilizados entre las representaciones de los países para asegurar la selección de su candidata o candidato, tampoco los procedimientos internacionales que regulan la selección y designación de dichos nombramientos.

El tema desarrollado es relevante porque, a partir de 2011, los derechos humanos son parte de los principios de la política exterior mexicana, lo que sin duda dota de una mayor relevancia a las acciones que se relacionan con la puesta en práctica de este principio, y porque idealmente para fortalecer el régimen internacional de derechos humanos los Estados deberían seleccionar a las mejores personas expertas, según el tema que abordarán. Se trata entonces de procesos importantes. Sin embargo, a pesar de su trascendencia, en el caso mexicano estos procesos no han sido analizados con exhaustividad por la literatura especializada. Ante este vacío, el presente artículo busca realizar una primera sistematización sobre la práctica del Estado mexicano en la selección de connacionales que han recibido el alto honor de ser nominadas y nominados para integrar algún órgano internacional de protección de los derechos humanos. Finalmente, con miras a sumar formularé también algunas recomendaciones que podrían contribuir a que la práctica mexicana se acerque más al estándar ideal.

 

II. ¿Cómo debería ser la selección y nominación de expertas y expertos a los órganos internacionales de derechos humanos?

Para identificar el estándar que debería guiar la selección y nominación de personas expertas en órganos de derechos humanos, y contar así con un parámetro para analizar la práctica mexicana, se delimitará primero el universo de estos órganos, para revisar después algunos elementos que podrían conformar ese estándar.

Como es sabido, tanto en la ONU como en la Organización de los Estados Americanos (OEA) hay mecanismos de promoción y protección de derechos humanos conformados por personas expertas independientes. En la ONU existen los procedimientos especiales del Consejo de Derechos Humanos (CDH) y los órganos convencionales u órganos de tratados. Los procedimientos especiales del CDH se dedican a abordar situaciones específicas o cuestiones temáticas en los países, y cuentan con un proceso de postulación que se reguló en junio de 2007 en el marco de la creación del CDH; por lo tanto, no se analizarán en este artículo.2 Por el contrario, los procedimientos de selección y postulación a órganos de tratados internacionales de derechos humanos o mecanismos convencionales de la ONU sí resultan de particular interés para el presente texto, pues únicamente los Estados pueden postular a las personas que los integran.

Hasta la fecha existen 10 órganos de tratados: 1. Comité de Derechos Humanos; 2. Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial; 3. Comité contra la Tortura; 4. Comité para la Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y sus Familiares; 5. Comité contra las Desapariciones Forzadas; 6. Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; 7. Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer; 8. Comité de los Derechos del Niño; 9. Comité de los Derechos de las Personas con Discapacidad, y 10. Subcomité para la Prevención de la Tortura. Estos mecanismos convencionales supervisan la implementación del tratado respectivo. La composición de cada mecanismo se lleva a cabo a partir de la postulación y elección de expertas y expertos que en el ámbito interno realiza cada Estado.

Pasando ahora al nivel regional, en el continente americano la OEA cuenta con el SIDH, el cual está integrado por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) y la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH). La CIDH está conformada por siete comisionados y comisionadas. El proceso de selección se realiza a partir de una lista de candidaturas propuestas por los Estados, como lo señala el artículo 36 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH). La Corte IDH es un tribunal internacional compuesto por siete juezas y jueces nacionales de los Estados miembros de la OEA, que han sido seleccionados de entre juristas de la más alta autoridad moral, como lo señala el artículo 52 de la CADH.

Tanto en lo que concierne a la integración de los mecanismos convencionales del sistema de la ONU como en lo tocante a los órganos del SIDH, los Estados tienen la potestad soberana de decidir si quieren postular a una persona para integrar dichos órganos. Existen, desde luego, cláusulas genéricas en el marco jurídico aplicable que estipulan que dichas personas deben contar con gran prestigio e integridad moral, además de reconocida competencia en la materia e imparcialidad. Sin embargo, en el plano internacional propiamente no está regulado el proceso de selección que cada Estado realiza a nivel nacional para seleccionar y postular.

Para establecer criterios en la selección, las Directrices sobre la independencia y la imparcialidad de los miembros de los órganos creados en virtud de los tratados de derechos humanos (Directrices de Addis Abeba)3 son útiles en la medida en que buscan codificar las mejores prácticas para asegurar la independencia de quienes integren los órganos de tratados. Sin embargo, las Directrices de Addis Abeba se refieren principalmente al ejercicio que realizan las personas expertas que han sido electas para conformar un órgano internacional y no específicamente al proceso previo de selección y postulación. De todas maneras, debido a que aluden enfáticamente a la necesidad de que las personas expertas sean independientes e imparciales, es claro que presuponen la realización de procesos nacionales que lo garanticen, como señala su numeral 2.

En esta misma lógica, en 2014 la Asamblea General de las Naciones Unidas adoptó la Resolución 68/2684 sobre el fortalecimiento y la mejora del funcionamiento eficaz del sistema de órganos creado en virtud de los tratados de derechos humanos. En sus párrafos 35 y 36 la Resolución alude a las características que idealmente deben cumplir las personas que los Estados propongan; sin embargo, no es especialmente elocuente sobre cómo deben realizarse los procesos nacionales. Por ello, además de las Directrices de Addis Abeba y la Resolución 68/268 conviene revisar las propuestas que han desarrollado las organizaciones internacionales de derechos humanos en su calidad de observadoras y usuarias relevantes de los sistemas.5

Zeid Ra’ad Al Hussein, quien fuera alto comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, al referirse a las obligaciones de los Estados resaltó que debido a que el éxito de los órganos se basa en el trabajo que realizan sus integrantes, los Estados deben “dar la máxima prioridad a que su proceso nacional para presentar candidatos sea justo, transparente y competitivo y respete el equilibrio de género para permitir elegir a los candidatos más cualificados y más idóneos para prestar servicios en los órganos de tratados de derechos humanos”.6

Para aspirar a ello los trabajos y mecanismos surgidos desde las organizaciones de la sociedad civil han sido fundamentales. A través de sus acciones se ha desarrollado un emergente estándar aspiracional para los procesos nacionales de selección, el cual incluye por lo menos las siguientes cuestiones: a) regulación y reducción de la discrecionalidad, b) transparencia, c) independencia e idoneidad, d) diálogo con la comunidad interesada, e) contrapesos y rendición de cuentas y f) paridad de género e inclusión.

 

a) Regulación y reducción de la discrecionalidad

El primer elemento es la regulación del proceso decisorio para reducir el margen de discrecionalidad, pues las prácticas pueden cambiar a lo largo del tiempo y basarse en criterios meramente subjetivos. En este sentido, como señala la doctora Laurence Burgorgue-Larsen, cada sistema nacional de selección tendría que basarse en una normativa preestablecida y pública para que sea accesible a un número importante de personas y con un plazo para la presentación de candidaturas (por ejemplo, un mínimo de tres meses).7

 

b) Transparencia

La selección e impulso de las candidaturas no deben ser opacos. Para el proceso de selección destaca que hacer la emisión de convocatorias públicas con tiempo, antes de detonar los procesos de selección, contribuye notablemente a la transparencia, pues permite que la comunidad interesada conozca con anticipación el interés del Estado en presentar perfiles para cierto mecanismo. También se deben transparentar previamente los criterios de selección, pues ello refuerza la legitimidad de todo el proceso.8

 

c) Independencia e idoneidad

Es fundamental garantizar que las personas propuestas para integrar algún mecanismo sean genuinamente independientes y expertas en el tema. Al propio diseño del sistema universal le subyace la idea de que para consolidar estas instituciones es insuficiente la concurrencia de representantes estatales y se requiere la concurrencia de personas expertas, como lo evidencia el que la creación del Consejo de Derechos Humanos –integrado esencialmente por Estados– no haya sustituido o tornado irrelevante a las relatorías, los grupos de trabajo ni a los comités surgidos por tratados que se conforman por expertos y expertas.

 

d) Diálogo con la comunidad interesada

La selección y posterior presentación de una candidatura debe estar precedida de un diálogo robusto y genuino con la comunidad interesada y el público en general.9 Como señala el especialista en derechos humanos Renzo Pomi, aludiendo al procedimiento regulado en la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, la integración de este Comité marca hoy el horizonte al que deberían aspirar todos los procesos de selección y no únicamente el que se vincula con dicho tratado.10

 

e) Contrapesos y rendición de cuentas

Los contrapesos durante el proceso de selección de candidaturas y la rendición de cuentas después de éste también pueden ser un elemento relevante para que el Poder Ejecutivo –en tanto que es responsable de la política exterior– no sucumba a la tentación de la discrecionalidad. Algunas propuestas sugieren incluso que entidades ajenas al Ejecutivo asuman de forma permanente la labor de “coordinar el proceso de selección de candidatos/as y, en particular, de informar al público sobre la existencia de vacantes en los órganos internacionales de vigilancia de derechos humanos a efectos de lograr la participación de personas calificadas que pudieran estar interesadas.”11

 

f) Paridad de género e inclusión

Es fundamental considerar la necesidad de impulsar la paridad de género, ya que la falta de inclusión no es, desafortunadamente, excepcional. Ha sido denunciada la subrepresentación de mujeres en espacios internacionales y, en consecuencia, diversas organizaciones e instituciones de derechos humanos han desarrollado herramientas y criterios como la campaña GQUAL, la cual busca reducir la desigualdad de género en la selección y propuesta de candidaturas para los mecanismos internacionales de derechos humanos. Basta destacar como recordatorio que hasta la fecha, de un total de 172 personas que conforman los mecanismos convencionales, 78 son mujeres.12

 

III. ¿Cómo ha sido la práctica de México al seleccionar y nominar expertas y expertos a los órganos internacionales de derechos humanos?

Tras revisar el marco de referencia general se analizará la práctica mexicana desarrollada acerca de esta temática y se contrastará con los criterios señalados.

Para entender los criterios que han prevalecido en la selección y definición de candidaturas a los órganos internacionales, es preciso sistematizar todas las postulaciones realizadas por México.

 

Las candidaturas mexicanas para integrar los mecanismos internacionales de derechos humanos

A partir de 2000, la política exterior en materia de derechos humanos se intensificó con la ratificación de múltiples tratados, la invitación permanente a los mecanismos internacionales y la firma de un acuerdo de asistencia técnica con la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos. Con lo anterior también se promovió la práctica de impulsar a candidatas y candidatos para formar parte de los órganos internacionales y así tener una participación más activa y visible en la comunidad internacional.

A continuación presento un cuadro con los nombres de mexicanas y mexicanos que han sido propuestos y seleccionados como expertos en los órganos internacionales de protección de los derechos humanos enfocado en el sistema universal (o de la ONU) y el SIDH, tras ser propuestos formalmente por el Estado.13

 

 

Diversos estudios, como los desarrollados por el profesor Alejandro Anaya, dan cuenta de la evolución de la política exterior de derechos humanos de México, en la que puede distinguirse una perspectiva soberanista y cerrada al escrutinio internacional, la cual transitó de una apertura coincidente con la primera alternancia, a diversas tensiones conforme la situación de los derechos humanos del país se fue deteriorando.14

El cuadro del recuento de nominaciones ganadas arroja información elocuente. Como puede verse, a lo largo de más de 20 años México seleccionó, presentó y promovió la elección y reelección a mecanismos convencionales de la ONU y del SIDH de 16 personas, nueve de ellas para el sistema universal y siete para el sistema regional. De las personas candidatas electas existe únicamente el registro de tres mujeres. Hasta 2019 se habían promovido sólo las candidaturas de dos mujeres. Con respecto a la época en que fueron presentadas, la sistematización refleja que antes de 2000 nuestro país tuvo una participación menos intensa, mayoritariamente de personas provenientes de la carrera diplomática.

Al revisar la evolución de la política exterior de México sobre derechos humanos destaca que antes de la alternancia del Ejecutivo federal (2000) no pudo reconstruirse el procedimiento que precedió a la presentación de determinadas candidaturas; esto fue claramente consistente con la lógica del régimen de partido hegemónico de colocar personal de su confianza sin vínculo y/o experiencia concreta en derechos humanos. Pero tras la primera alternancia de partido, además de que aumentaron las candidaturas, empezaron a realizarse ejercicios de selección de perfiles con mayor experiencia y a veces mediante procesos más democráticos.

Posteriormente, al tiempo que las violaciones de derechos humanos se agudizaron, en el gobierno de Felipe Calderón Hinojosa la selección de candidaturas para los órganos internacionales de derechos humanos comenzó a institucionalizarse a través de mecanismos participativos y de algunas consultas públicas. Sin embargo, durante el gobierno de Enrique Peña Nieto esta ruta se dejó de lado, pues durante su sexenio (2012-2018) los procesos de selección de candidaturas no se llevaron a cabo después de las consultas abiertas y, salvo excepciones, la mayor parte de las efectivamente promovidas generaron cuestionamientos que inclusive trascendieron al Poder Legislativo. Además, marcadamente en ese sexenio, a partir de 2015 se regresó a la práctica de impulsar a diplomáticos de carrera emanados del servicio exterior mexicano, lo que se reafirmó en documentos oficiales.15

Durante el gobierno de Andrés Manuel López Obrador, la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE) ha tenido la oportunidad de nombrar a un candidato y una candidata de su gobierno en procesos de selección que no incorporaron las mejores prácticas. Aunado a lo anterior, y en un proceso que requiere ser analizado en otro estudio, la embajadora Socorro Flores Liera, integrante del Servicio Exterior Mexicano, fue propuesta por el Estado mexicano y seleccionada como magistrada de la Corte Penal Internacional (CPI), cargo que ocupará de 2021 al 2030.16

 

Aproximación a la práctica real de la SRE y contraste con el estándar ideal 

 

Lamentablemente, la memoria documental y hemerográfica no es homogénea ni se encuentra lo suficientemente ordenada como para reconstruir cómo fue cada uno de estos procesos. Tampoco se ha elaborado una memoria sobre todas las candidaturas propuestas por México, incluyendo las que no prosperaron. Este déficit de documentación impide contrastar todos los procesos contra el estándar que conforman los elementos enunciados anteriormente. Sin embargo, enseguida me referiré a cada uno de estos elementos y aludiré a alguno de estos procesos cuando exista información pública que permita hacer una evaluación sobre su cumplimiento.

 

a) Regulación y reducción de la discrecionalidad

Por cuanto hace a la regulación de los procesos que se analizan y a la reducción de la discrecionalidad, destaca en la práctica mexicana la ausencia de una normatividad aplicable y efectiva. La ausencia de documentación de los detalles de cada proceso de selección y nominación no impide afirmar, con toda contundencia, que se trata de una potestad estatal que no está regulada en México.

Efectivamente, a la fecha, el proceso de selección y propuesta de candidaturas nacionales no está propiamente reglamentado: ni siquiera a nivel de principios o de circular interna de la SRE existe una previsión normativa que indique cómo deben llevarse a cabo estos procedimientos.

Regular los procesos es relevante. La experiencia mexicana muestra que las prácticas, incluso las positivas, pueden variar a lo largo del tiempo y generar condiciones propicias para la discrecionalidad. Parece prudente establecer principios para el procedimiento de selección y recoger las mejores experiencias y prácticas. No necesariamente se tiene que generar una legislación específica, mediante otros instrumentos normativos internos de la SRE podrían establecerse bases y directrices para orientar las decisiones del Estado mexicano en esta importante materia. A nivel internacional, como ya se señaló, ésta es la tendencia.

 

b) Transparencia

La transparencia no ha estado siempre presente en los procesos de selección y postulación de personas expertas. De ello dan cuenta las dificultades enfrentadas en la elaboración de este artículo para acceder a documentos que justifiquen la elección de determinadas personas para ser postuladas a un órgano internacional. Esta falta de transparencia, conforme al principio de máxima publicidad, tendría que generarse proactivamente por el Estado y no estar dependiendo de que particulares presenten las respectivas solicitudes de acceso a la información pública gubernamental. Ahora bien, la existencia de por lo menos un proceso en el que la elección fue transparente muestra que esto es posible. Me refiero específicamente al proceso de selección de una candidatura para integrar el Subcomité para la Prevención de la Tortura en 2006, que por su relevancia enseguida reseñaré brevemente.

En 2006 la SRE presentó una candidatura del experto para el Subcomité para la Prevención de la Tortura de la ONU. El mecanismo de convocatoria y selección fue novedoso y se realizó en el marco de los trabajos de la Subcomisión de Armonización Legislativa de la Comisión de Política Gubernamental en Materia de Derechos Humanos (CPGMDH).17

El proceso de nominación y selección fue coordinado por la SRE e incluyó la emisión de una convocatoria que contenía los criterios del perfil, requisitos y el procedimiento de selección. Al cierre de la convocatoria, dicha Secretaría envió a la Subcomisión de Armonización de la CPGMDH la lista de candidatas y candidatos con los documentos pertinentes para su estudio y análisis.

Las personas que reunieron los requisitos fueron convocadas a presentarse a la Subcomisión de Armonización para una entrevista en las instalaciones de la Secretaría de Gobernación. En las entrevistas participaron representantes de organizaciones de la sociedad civil, organismos públicos de derechos humanos y representantes del gobierno federal. Al finalizar las entrevistas se llevó a cabo un diálogo para determinar la selección y recomendación de la persona elegida. Después, la Subcomisión envió su recomendación en torno al perfil más idóneo a la SRE, con el fin de que ésta informara en un plazo no mayor a 15 días sobre la candidatura finalmente seleccionada. El perfil elegido fue el de Miguel Sarre. Dicha decisión fue remitida a la SRE, dependencia que presentó la candidatura y en diciembre de 2006 el experto Sarre fue electo para el respectivo Comité para el periodo 2007-2010 y posteriormente fue reelecto.

El proceso reseñado muestra que la transparencia es posible en la elección y postulación de una persona experta para integrar un órgano internacional de derechos humanos y que México puede llevar adelante procesos que acrediten este elemento. Sin embargo, el hecho de que sea más la excepción que la regla y que después de esta postulación hayan seguido otras más en las que la fórmula no se repitió, muestra que esta práctica no se ha institucionalizado aún.

 

c) Independencia e idoneidad

La independencia e idoneidad de la persona experta son cualidades especialmente relevantes para la integración de un órgano internacional de derechos humanos. Y en este sentido, un tema trascendente que la práctica mexicana pone de relieve es la elección y postulación de diplomáticos de carrera, lo que ha ocurrido en más de una ocasión.

La práctica de optar por personas que han sido parte del Servicio Exterior Mexicano o funcionarias y funcionarios públicos –práctica generalizada hasta antes de 2000– no necesariamente garantiza ni la independencia ni el conocimiento temático. Obviamente esto no es consecuencia de las características individuales de la persona en cuestión, máxime dado que sin duda habrá casos en los que una diplomática o un diplomático de carrera pueda acreditar experiencia en un tema de derechos humanos, sino porque objetivamente perfiles de esta índole no garantizan plena autonomía frente al propio Estado y tampoco cumplen con la apariencia de independencia.

Un proceso que muestra los desafíos de la independencia y la idoneidad en la selección, cancelación y nueva selección de una persona experta para ocupar un lugar en el Comité contra la Tortura fue la ocurrida en 2015.

En abril de 2015 la SRE informó a diversos actores de la sociedad civil que presentaría la candidatura de Sarre para participar en la elección de integrantes del Comité contra la Tortura de las Naciones Unidas.18 Aproximadamente dos meses después, en junio de 2015, sin explicación pública alguna el gobierno mexicano envió al Comité contra la Tortura una comunicación para retirar la candidatura de Sarre y nominó en su lugar a Claude Heller Rouassant, embajador de México. Al respecto, diversas organizaciones de derechos humanos del país emitieron un comunicado19 en el que señalaron que la muy digna trayectoria del diplomático no necesariamente le brindaba experiencia técnica en materia de prevención de la tortura. En octubre de 2015 la SRE emitió un comunicado informando que Heller Rouassant había sido electo.20

El proceso deja lecciones. Retirar una candidatura sin explicación pública es claramente poco pulcro, pero en ese contexto optar por un diplomático de carrera y no por una persona experta termina lastimando incluso la trayectoria de la persona integrante del servicio exterior a quien se está nominando.

 

d) Diálogo con la comunidad interesada

Un cuarto elemento relevante es el diálogo con la comunidad interesada. Aquí también la práctica mexicana ha sido inconstante. No siempre la SRE ha buscado establecer puentes de diálogo con las comunidades interesadas antes de una selección. En este rubro el proceso de selección de una persona para formar parte del Comité de Naciones Unidas sobre Derechos de las Personas con Discapacidad, llevado a cabo en 2009, es ejemplar.

El 5 de noviembre de 2009 la SRE y el Consejo Nacional para las Personas con Discapacidad emitieron una convocatoria para seleccionar a la persona que sería postulada al Comité. Para la selección del perfil se publicaron los criterios en la convocatoria respectiva y se conformó un panel de tres personas expertas en derechos humanos. A partir de la revisión de los perfiles, el panel recomendó por unanimidad la designación de Carlos Ríos Espinosa para ser el candidato de México.21 Finalmente, Ríos Espinosa fue electo en 2010 como integrante del Comité para el periodo 2011-2014. Este proceso muestra que la SRE puede promover el diálogo con las comunidades interesadas, antes y durante los procesos de selección de las candidaturas. Sin embargo, de nueva cuenta se trató de una experiencia que después no fue replicada y tampoco ha sido institucionalizada como para configurar un patrón de actuación de la SRE en este importante tema.

 

e) Contrapesos y rendición de cuentas

Sobre este aspecto es relevante analizar si en México participan otras instancias y poderes en los procesos de elección y postulación para ser garantes de que el Ejecutivo ejerza su potestad con algunos contrapesos y rinda cuentas. Esto no implica desconocer que se trata de una facultad que corresponde al Poder Ejecutivo, sino más bien acotar que la rendición de cuentas ante otros poderes o instancias puede ser un elemento relevante en tales procesos. La Comisión de Política Exterior y la Comisión de Derechos Humanos del Senado de la República podrían ser instancias de observación relevantes en esta tarea.

Hasta ahora esa labor había sido considerada principalmente como reactiva debido a la presentación de puntos de Acuerdo en los que las comisiones mencionadas pidieron al Ejecutivo que expresara las razones detrás de las postulaciones presentadas durante el sexenio 2012-2018. Así, diversas senadoras y senadores mostraron una propuesta de punto de acuerdo a través de la cual solicitaron al titular del Ejecutivo federal el retiro de la nominación del señor Claude Heller Rouassant como candidato de México para la elección de los integrantes del Comité contra la Tortura. Dicha proposición fue revisada por el Pleno y modificada para “solicitar respetuosamente al Poder Ejecutivo federal un informe sobre el criterio que es utilizado para la elección de candidatos en postulaciones dentro de organismos internacionales”.22

De forma similar, el Senado de la República también se activó cuando en 2017 México decidió impulsar de manera pública la candidatura del embajador Joel Hernández García para integrarse como comisionado a la CIDH. De nueva cuenta su candidatura fue la de un reconocido diplomático de carrera cuya importante trayectoria había transcurrido como funcionario de la SRE mexicana. Ante esta nominación, diversas senadoras presentaron una proposición de punto de acuerdo que fue aprobado para solicitar a la SRE un informe sobre las valoraciones y los argumentos que sustentaron dicha candidatura.

Más allá de que estas postulaciones remiten nuevamente al tema de la independencia e idoneidad, interesa destacar la intervención en este proceso del Poder Legislativo, concretamente del Senado. Si bien en estos casos dicha intervención ha sido más bien reactiva, como ya se dijo, su sola existencia da cuenta de que la Cámara Alta ha desarrollado interés en los referidos procesos.

 

f) Paridad de género e inclusión

Finalmente, sobre la paridad de género, la sistematización que he presentado confirma que, en México, en la práctica no se ha promovido la paridad en las candidaturas presentadas para la integración de mecanismos internacionales de derechos humanos. La mayoría de las postulaciones ha sido de personas especialistas y de diplomáticos varones. A las mujeres se les ha promovido principalmente para integrar mecanismos especializados en derechos humanos de las mujeres y no en otros, aun cuando existe un número importante de mujeres especialistas en diversas materias. Y más allá de lo relacionado con el género, en este rubro no se observa en las decisiones de la SRE que se adopten activamente otros criterios de inclusión.

 

IV. Conclusión

Hasta la fecha ningún país del continente americano cuenta con un procedimiento interno adecuado y transparente para seleccionar a sus candidatas y candidatos a los mecanismos convencionales de la ONU, la CIDH y la Corte Interamericana. En ese sentido, México y los demás Estados enfrentan un problema público específico y relevante: la selección de candidaturas para la integración de mecanismos internacionales de derechos humanos, en tanto ésta es una de las expresiones relevantes de la política exterior.

Destaca el hecho de que han sido organizaciones no gubernamentales dedicadas a la defensa y promoción de los derechos humanos y especialistas en la materia quienes han impulsado espacios ad hoc para revisar los perfiles de selección y acompañar los procesos de designación con el fin de asegurar perfiles adecuados, autonomía e independencia, que es lo que se espera de las personas elegidas. Muchos de estos ocurren ya teniendo definición de las postulaciones por parte de los Estados; lo ideal sería antes también. Por ello, del análisis se desprende que regular los procesos es relevante. La experiencia mexicana muestra que las prácticas, incluso las positivas, pueden variar a lo largo del tiempo y generar condiciones propicias para la discrecionalidad.

Frente al actual panorama es necesario establecer principios para el procedimiento de selección y recoger las mejores experiencias y prácticas. No se trata de generar una legislación específica y que de forma detallada se haga cargo de esta cuestión. Es más recomendable considerar que mediante otros instrumentos normativos internos de la SRE se establezcan las bases y directrices que deben orientar las decisiones del Estado mexicano en esta importante materia.

La pertinencia de avanzar en este esfuerzo de directrices aumenta si se considera que a partir de 2011 los derechos humanos son uno de los principios de la política exterior mexicana, lo que sin duda dota de una mayor relevancia a las acciones que tienen que ver con la puesta en práctica de este principio. A nivel internacional, como ya se señaló, ésta es la tendencia. Las Directrices de Addis Abeba y la Resolución 68/268 de la Asamblea General de las Naciones Unidas apuntan en esta dirección y guían la actuación. Estas directrices y resoluciones podrían conformar un instrumento normativo interno de la SRE que puede ser complementado.

A modo de conclusión del presente artículo, se destaca que el contexto nacional influye en la implementación de una política exterior en materia de derechos humanos en torno a una de sus expresiones más relevantes que es la presentación de candidaturas mexicanas para integrar los órganos internacionales de derechos humanos. Con este análisis se corroboró que, aun cuando han existido procesos que incorporaron algunos de los elementos del estándar al que debería aspirarse, mayoritariamente la práctica real del Estado mexicano ha prescindido del cumplimiento de tales elementos.

Hasta ahora es claro que, aunque han existido algunos procesos innovadores, la práctica real mexicana está lejos de haber incorporado como patrón de actuación todos los elementos ideales de regulación y reducción de la discrecionalidad, transparencia, independencia e idoneidad, diálogo con la comunidad interesada, contrapesos, rendición de cuentas y paridad de género e inclusión, que apunta el estándar internacional de lo deseable. De hecho, la discusión de éstos es aún marginal en la definición de la política exterior mexicana en derechos humanos, una realidad a la que este artículo pretende en última instancia responder.

México seguirá presentando candidaturas para la integración de mecanismos internacionales. Por ello es necesario mejorar las prácticas con el fin de asegurar que priven los criterios objetivos y que cada vez más los procesos sean claros y previsibles. De esa manera, México realmente elegirá a las y los mejores para cada órgano y contribuirá así también a que el régimen internacional no se debilite. El curso que seguirá dicha política con la actual administración es, al momento de escribir este texto, aún oportuna para marcar una diferencia.

 

* Licenciada en Relaciones Internacionales y maestra en Derechos Humanos por la Universidad Iberoamericana (UIA). Tiene estudios en la especialidad en Derechos Humanos y Procesos de Democratización de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile. Ha colaborado en la Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos; el Programa de Derechos Humanos de la UIA; la Comisión de Derechos Humanos de la Cámara de Diputados en la LXII Legislatura, el Centro de Derechos Humanos de la Montaña “Tlachinollan” y JASS (Just Associates).

La opinión expresada en este texto es responsabilidad exclusiva de la autora, por lo que no refleja necesariamente la postura de las instituciones en las que colabora.

 

V. Bibliografía

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Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos. Manual para los miembros de los órganos creados en virtud de tratados de derechos humanos. Nueva York y Ginebra: OACNUDH, 2015. https://www.ohchr.org/Documents/Publications/HR_PUB_15_2_TB_Handbook_SP.pdf (Fecha de consulta: 13 de marzo de 2020).

Oficina en México del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos. Aportes al debate sobre el diseño e implementación en México del Mecanismo Nacional de Prevención de la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes. México: OACNUDH México, 2007. https://hchr.org.mx/images/doc_pub/Facultativo2.pdf (Fecha de consulta: 13 de marzo de 2020).

Saltalamacchia Ziccardi, Natalia. “Otro paso atrás. Retroceso en derechos humanos”. Foreign Affairs Latinoamérica, 6 de julio de 2015. http://revistafal.com/otro-paso-atras/ (Fecha de consulta: 13 de marzo de 2020).

Saltalamacchina Ziccardi, Natalia, y Ana Covarrubias Velasco, coords. Derechos humanos en política exterior. Seis casos latinomericanos. México: Miguel Ángel Porrúa/Instituto Tecnológico Autónomo de México, 2011.

Silva Pérez, Ciro. “Miguel Sarre buscará impedir que Claude Heller llegue al comité antitortura de la ONU”. La Jornada, Sec. Política, 25 de junio de 2015, p. 11, https://www.jornada.com.mx/2015/06/25/politica/011n2pol (Fecha de consulta:13 de marzo de 2020).

 

NOTAS 

1 Deseo agradecer de manera especial la guía y los comentarios de Santiago Aguirre, Alejandro Anaya, Karina Ansolabehere y Salvador Tinajero, así como la generosidad de Santiago Corcuera y Miguel Sarre, cuyos testimonios fueron claves para el desarrollo del presente artículo.

2 Lo anterior en la medida en que las postulaciones para los procedimientos especiales puedan presentarse por parte de: a) gobiernos; b) grupos regionales que operen dentro del sistema de derechos humanos de las Naciones Unidas; c) organizaciones internacionales o sus oficinas (por ejemplo, la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos); d) organizaciones no gubernamentales; e) otros órganos de derechos humanos y f) candidaturas individuales. Para más información puede consultar la página del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, “Procedimientos especiales del Consejo de Derechos Humanos”, https://www.ohchr.org/SP/HRBodies/SP/Pages/Welcomepage.aspx (Fecha de consulta: 20 de septiembre de 2020).

3 Asamblea General de las Naciones Unidas, Resolución 67/222, Directrices sobre la independencia y la imparcialidad de los miembros de los órganos creados en virtud de derechos humanos, 2 de agosto de 2012, https://tbinternet.ohchr.org/_layouts/15/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=A%2F67%2F222&Lang=es (Fecha de consulta: 13 de marzo de 2020).

4 Asamblea General de las Naciones Unidas, Resolución 68/268, Fortalecimiento y mejora del funcionamiento eficaz del sistema de órganos creado en virtud de tratados de derechos humanos, 9 de abril de 2014, https://undocs.org/A/RES/68/268 (Fecha de consulta: 13 de marzo de 2020).

5 En el ámbito universal es especialmente relevante la labor que al respecto realizan instancias como Amnistía Internacional, Human Rights Watch y la Academia de Ginebra de Derecho Internacional Humanitario y Derechos Humanos. A nivel regional destacan los trabajos del Centro por la Justicia y el Derecho Internacional (Cejil) y de la Fundación para el Debido Proceso Legal.

6 Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Manual para los miembros de los órganos creados en virtud de tratados de derechos humanos (Nueva York y Ginebra: OACNUDH, 2015), https://www.ohchr.org/Documents/Publications/HR_PUB_15_2_TB_Handbook_SP.pdf (Fecha de consulta: 13 de marzo de 2020).

7 Laurence Burgorgue-Larsen, “De Lege Ferenda: Reflexiones y propuestas para mejorar la designación y la elección de miembros de la Comisión y la Corte Interamericana de Derechos Humanos”, en Centro por la Justicia y el Derecho Internacional, Proceso de selección de integrantes de la Comisión y la Corte Interamericana de Derechos Humanos: reflexiones hacia una reforma, Documento de Coyuntura, núm. 10 (Buenos Aires: Cejil, 2014), https://www.yumpu.com/es/document/read/37689856/documento-de-coyuntura-no-10-3 (Fecha de consulta: 13 de marzo de 2020).

8 Alejandra Vicente, “Deuda del sistema interamericano de derechos humanos para mejorar el proceso de selección de sus integrantes”, en Centro por la Justicia y el Derecho Internacional, Proceso de selección de integrantes de la Comisión y la Corte Interamericana de Derechos Humanos: reflexiones hacia una reforma, Documento de Coyuntura, núm. 10 (Buenos Aires: Cejil, 2014), https://www.yumpu.com/es/document/read/37689856/documento-de-coyuntura-no-10-3 (Fecha de consulta: 13 de marzo de 2020).

9 Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 13 de diciembre de 2006, Nueva York, Estados Unidos, artículo 34.3, https://www.ohchr.org/sp/ProfessionalInterest/Pages/ConventionRightsPersonsWithDisabilities.aspx (Fecha de consulta: 13 de marzo de 2020).

10 Renzo Pomi, “Presentación en el marco del conversatorio para el proceso de selección de integrantes de la CIDH y la Corte IDH”, en Centro por la Justicia y el Derecho Internacional, Proceso de selección de integrantes de la Comisión y la Corte Interamericana de Derechos Humanos, Documento de Coyuntura, núm. 10 (Buenos Aires: Cejil, 2014): 10, https://www.yumpu.com/es/document/read/37689856/documento-de-coyuntura-no-10-3 (Fecha de consulta: 13 de marzo de 2020).

11 Pomi, “Presentación en el marco del conversatorio para el proceso de selección de integrantes de la CIDH”, 10.

12 GQUAL, “Sobre GQUAL”, http://www.gqualcampaign.org/composicion-actual/ (Fecha de consulta: 13 de marzo de 2020).

13 Este matiz es relevante pues no se incluyen, por ejemplo, posiciones en las que la candidatura de una mexicana o un mexicano no pasa “formalmente” por una postulación realizada directamente por la Cancillería. Un ejemplo sería la Secretaría Ejecutiva de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en el sistema interamericano: aunque esta posición fue recientemente ocupada por un mexicano (Emilio Álvarez Icaza Longoria), su candidatura no fue auspiciada por la Cancillería y el propio procedimiento de designación no supone la intervención directa de los Estados.

14 Para mayor información se recomienda consultar los artículos de Alejandro Anaya, “Política exterior y derechos humanos durante el gobierno de Felipe Calderón”, Foro Internacional, núms. 3-4 (julio-diciembre 2013): 771-793, https://www.redalyc.org/pdf/599/59931907012.pdf (Fecha de consulta: 13 de marzo de 2020); y Alejandro Anaya, “La política exterior de México durante el sexenio de Vicente Fox”, Sexenio en perspectiva, Universidad Iberoamericana, s.f., https://ibero.mx/web/html/actividades/sexenio/LaPoliticaExterior.pdf (Fecha de consulta: 13 de marzo de 2020).

15 Silvia Garduño, “Critican a SRE revocación de candidatura”, Reforma. Sec. Nacional, 23 de junio de 2015, https://www.reforma.com/aplicacioneslibre/articulo/default.aspx?id=573529&md5=1b8ef6c8f81cf36be4f64d0677c763f6&ta=0dfdbac11765226904c16cb9ad1b2efe (Fecha de consulta: 13 de marzo de 2020).

16 Secretaría de Relaciones Exteriores, Comunicado, Embajadora Socorro Flores Liera realizó el juramento estatutario como magistrada de la Corte Penal Internacional, 12 de marzo de 2021, https://embamex.sre.gob.mx/paisesbajos/index.php/comunicados-boletines/356-cpi (Fecha de consulta: 13 de mayo de 2021).

17 El 11 de marzo de 2003 fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el Acuerdo por el que se crea con carácter permanente la Comisión de Política Gubernamental en Materia de Derechos Humanos (en adelante la CPGMDH), que tenía como objetivo coordinar las acciones a nivel nacional e internacional que llevan a cabo las distintas dependencias y entidades de la Administración Pública Federal en materia de política de derechos humanos, con el fin de fortalecer la promoción y defensa de estos derechos.

18 Ciro Silva Pérez, “Miguel Sarre buscará impedir que Claude Heller llegue al comité antitortura de la ONU”, La Jornada, Sec. Política, 25 de junio de 2015, p. 11, https://www.jornada.com.mx/2015/06/25/politica/011n2pol (Fecha de consulta: 13 de marzo de 2020).

19 Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos, Comunicado, OSC expresan rechazo por la candidatura del embajador en retiro Claude Heller Para integrar el Comité contra la Tortura, 25 de septiembre de 2015, http://cmdpdh.org/2015/09/osc-expresan-rechazo-por-la-candidatura-del-embajador-en-retiro-claude-heller-para-integrar-el-comite-contra-la-tortura/ (Fecha de consulta: 13 de marzo de 2020).

20 Secretaría de Relaciones Exteriores, “Claude Heller es electo como miembro del Comité contra la Tortura de la ONU”, 8 de octubre de 2015, https://www.gob.mx/sre/prensa/claude-heller-es-electo-como-miembro-del-comite-contra-la-tortura-de-la-onu (Fecha de consulta: 13 de marzo de 2020).

21 Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, Boletín 257/2010, Se congratula la CDHDF por elección de su consejero, Carlos Ríos Espinosa, como miembro del Comité de Naciones Unidas sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, 2 de septiembre de 2010, https://cdhcm.org.mx/tag/carlos-rios-espinosa/ (Fecha de consulta: 13 de marzo de 2020).

22 Senado de la República, Proposición con punto de acuerdo de urgente u obvia resolución por el que se solicita al titular del Ejecutivo federal, Lic. Enrique Peña Nieto, El retiro de la nominación del señor Claude Heller Rouassant como candidato de México para la elección de los integrantes del Comité contra la Tortura de la Organización de las Naciones Unidas, en Gaceta del Senado núm. LXIII/1PPO-20/58126, 30 de septiembre de 2015, http://www.senado.gob.mx/index.php?ver=sp&mn=2&sm=2&id=58126 (Fecha de consulta: 13 de marzo de 2020).